Artículos de Opinión

Autonomía y Transparencia. (A propósito de la sentencia 1892-2011 del Tribunal Constitucional).

Como ya es sabido, con fecha 17 de noviembre del año en curso el Tribunal Constitucional rechazó la acción de inaplicabilidad de la parte final del inciso primero del artículo 2° de la Ley N° 20.285, que dispone: “Las disposiciones de esta ley  serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, […]

Como ya es sabido, con fecha 17 de noviembre del año en curso el Tribunal Constitucional rechazó la acción de inaplicabilidad de la parte final del inciso primero del artículo 2° de la Ley N° 20.285, que dispone: “Las disposiciones de esta ley  serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad pública, y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa”. (Véase relacionado)
La causa incidía en una petición formulada por don Francisco Zambrano de acceso a la información con fundamento en la Ley 20.285 solicitó a la Directora subrogante de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile copia íntegra y fiel de las Actas de la comisión Ad-Hoc de Claustro de la Facultad, y de la nómina de personal que desempeña sus funciones en la Facultad. Esta solicitud motivó un amparo por acceso a la información pública ante el Consejo de Transparencia, un reclamo de ilegalidad ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago y un Recurso de Queja ante la Excma. Corte Suprema (gestión en la que incide el precepto legal  impugnado).
En mi concepto, el fallo resuelve correcta y acertadamente el tema, para ello tendré presente las siguientes razones:
a) La Universidad de Chile invocaba una autonomía de tal naturaleza que le permitía organizarse de la mejor manera, lo que incluía -claro está- la entrega de documentación administrativa.
La autonomía que tienen las Instituciones de Educación Superior se refiere a la capacidad de organización pero no la exime del cumplimiento de las normas propias de su propia naturaleza, cual es en este caso un servicio público autónomo. Así lo entiende el TC cuando declara: “Que tampoco la autonomía o independencia frente al poder central, con que cuentan para actuar estas entidades administrativas descentralizadas, puede concebirse en contradicción con la plena vigencia del nombrado principio de juridicidad.” (c. 8º), de lo anterior se sigue que la discusión sobre  si es o no un “servicio público” escapa al ámbito del control de constitucionalidad, puesto que, en caso de respuesta negativa a dicha interrogante, sí sabemos que la Universidad de Chile es un “órgano del Estado” compuesto por personas que actúan a nombre de éste y esas actuaciones resultan imputables al Estado mismo, si no es así ¿Cómo se puede explicar el reconocimiento de los grados y títulos, la importancia que tiene dicha casa de estudios para la realización de la prueba de selección universitaria?.
b) Lo anterior es reforzado por la misma Ley Orgánica Constitucional Nº 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al tratar las Universidades. El artículo 40 inciso tercero de ella dispone que: “Los jefes superiores de servicio, con excepción de los rectores de las  instituciones de Educación Superior de  carácter estatal, serán de exclusiva  confianza del Presidente de la  República, y para su designación  deberán cumplir con los requisitos  generales de ingreso a la  Administración Pública, y con los que  para casos especiales exijan las leyes”. Por su parte, el artículo 32 del precitado cuerpo legal –que se refiere a la estructura de los servicios públicos- establece que en su organización interna  sólo  podrán establecerse los niveles de  Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento,  Subdepartamento, Sección y Oficina. Y  en el párrafo final del inciso tercero del mismo artículo dispone que: “Las instituciones de Educación Superior de  carácter estatal podrán, además, establecer en su organización Facultades, Escuelas, Institutos,  Centros de Estudios y otras estructuras  necesarias para el cumplimiento de sus  fines específicos”.
c) En segundo lugar, invocaron los recurrentes que el derecho a la de libertad de enseñanza y el respeto al principio de subsidiariedad serían mermados si se aceptase la aplicación de esta ley. Para ello toman como referencia algunos fallos del Tribunal Constitucional. La verdad de las cosas es que el hecho que invoque un servicio público un catálogo de derechos fundamentales puede parecer sorpresivo. Mas en Chile no, dada la amplia utilización de acciones constitucionales, pero resulta que no se trata acá de imponer modalidades de la actuación de cada entidad autónoma. Así también lo señala el considerando decimoprimero: “Comoquiera que la autonomía que le ha sido asignada para obrar dentro de su respectiva esfera de funciones legales, no resulta inconciliable con sus deberes constitucionales de brindar acceso a la información pública que obre en su poder, al tenor exacto de la legislación vigente dictada conforme con la Constitución. Máxime cuando, en sí misma examinada, esta Ley de Transparencia constituye una modalidad inobjetable tendiente a facilitar a la ciudadanía el conocimiento de dicha información, sin causar con ello un perjuicio al Estado ni al funcionamiento normal de sus entidades”.
d) Así las cosas, debe recordarse la importancia del análisis de los hechos en la inaplicabilidad ventilada. Como lo ha señalado constantemente el Tribunal Constitucional la inaplicabilidad funciona con una modalidad de control concreto de constitucionalidad, donde es la aplicación del precepto legal la que debe ser analizada si resulta o no contraria a la Constitución. Lo que fue solicitado por el señor Zambrano (a la sazón recurrente de amparo ante el Consejo de Transparencia y contraparte en la inaplicabilidad) era bastante preciso: Copia íntegra de las actas del Claustro Académico Ad-Hoc del año 2009 de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, que incluía los profesores, grado, contratación y remuneraciones. No se da una solicitud de acceso a la información para conocer líneas de investigación científicas, planes de desarrollo del Decanato de aquel entonces, proyecto científicos de los profesores con jornada. Y en mi concepto este punto reviste especial importancia ya que no puede considerarse que la aplicación de la Ley de Transparencia significase –en la gestión pendiente- una suerte de entrega ilimitada de documentación esencial para el funcionamiento de una prestigiosa Facultad como la de Derecho. El Tribunal Constitucional opera bien al no caer en los planteamientos del requirente que otorgar esta información los pondría en posición desmedrada frente a otras Escuelas de Derecho. No debe olvidarse que la misma Universidad tiene un procedimiento para hacer efectivo este derecho, y la negativa no hace sino recordar la teoría de los actos propios.
e) Por último, dos pequeñas observaciones: La concurrencia de los Ministros Peña, Fernández y Carmona en orden a que el conflicto suscitado parece ser una cuestión de legalidad: El Tribunal opera con deferencia al legislador en la materia. El cuestionamiento a la calidad de “servicio público” que tiene la Universidad de Chile escapa con creces a la labor negativa y depurativa que tiene la acción de inaplicabilidad. Ahora, cosa distinta parece ser que en caso de existir determinados  preceptos legales que se apliquen a un caso y que no debiesen ser aplicados por la naturaleza del mismo, ¿Genera ello de por sí un problema de constitucionalidad?  Sería interesante ver fallos que lograsen precisar el punto. Finalmente, no puede este comentarista sino observar que a fojas  382 y 383 del expediente se señala que el Ministro García se declaró implicado para conocer del requerimiento, por haberlo patrocinado. La que fue aceptada por el Tribunal Constitucional con fecha 31 de mayo de 2011, mas a fojas 390, (es decir, con posterioridad a la inhabilidad) el mismo Ministro García Pino se pronuncia sobre la causa en la que estaba inhabilitado con fecha 28 de junio de 2011, en donde el Tribunal rechazó la solicitud del tercer otrosí de fojas 387 (en el que el señor Zambrano solicitaba preferencia para la vista de la causa). Creo conveniente que el Tribunal Constitucional actúe con la mayor precisión en estos casos, en aras de su ya reconocido prestigio. Lo señalado en este párrafo lo señalo sin perjuicio de reconocer el gran aporte que hizo el Tribunal Constitucional en defensa de principios preclaros para la salvaguardia de la juridicidad administrativa, que envuelve el deber de transparencia activa y pasiva, propio de un Estado Democrático de Derecho.

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