Los Principios que deben Gobernar el Derecho Administrativo Sancionador Correctivo.

Santiago, 11 de abril de 2013

Alejandro

Alejandro Cárcamo

Superada ampliamente en la actualidad la controversia relativa a la constitucionalidad del derecho administrativo sancionador correctivo, habiéndose constatado su ineludible necesidad en los tiempos que corren, la doctrina y jurisprudencia nacional han centrado su preocupación en una de las cuestiones más relevantes en la materia, como lo es, la determinación de los principios que deben regir el ejercicio de las potestades sancionatorias correctivas y la forma concreta en que deben entenderse y aplicarse, todo lo cual, contribuye a proteger de mejor manera los derechos de los administrados, potenciales afectados por estas atribuciones punitivas administrativas.
Los principios informantes del ius puniendi estatal, aplicables en sede administrativa, garantizan los derechos de los administrados ante los posibles abusos de una Administración crecientemente empoderada con facultades que a menudo transforman las sanciones administrativas en más graves que las propiamente penales, como es el caso de las multas autorizadas aplicar a los órganos reguladores de la actividad económica (Véase, por ejemplo: Ley Nº 18.410, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que Crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; Ley Nº 18.902, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que Crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios).
En nuestro medio jurídico nacional, nos encontramos básicamente con tres teorías que intentan dar solución al problema de los principios que deben ser aplicados en el derecho administrativo sancionador correctivo, cuestión que pasaremos a revisar a continuación.

Teoría que enfoca el Problema desde la perspectiva del Derecho Penal:
El primer esfuerzo de los autores, principalmente penalistas, tendiente a solucionar la problemática anteriormente esbozada, apuntaba a que los principios que debían regir el ejercicio de las facultades punitivas de la Administración del Estado, eran los penales, en los mismos términos estrictos en que dicha área del derecho los concibe.
En la práctica, ello se traduce, en que las exigencias y contornos dogmáticos, ya debidamente decantados, del derecho penal –principio de reserva legal de delitos y penas; principio de culpabilidad; principio de irretroactividad; principio non bis in idem; etc.-, deben ser aplicados íntegramente, en su modo originario, en el ámbito del derecho administrativo sancionador correctivo, es decir, de igual manera como se hace aplicación de ellos en el derecho penal (En este sentido, postulando la identidad de principios, véase. RODRÍGUEZ COLLAO, Luís. “Bases para distinguir entre infracciones criminales y administrativas”. Revista de Derecho Universidad Católica de Valparaíso. T.11, 1987, págs. 152 – 158).
Ello se sustenta, en que, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador, tendrían un mismo origen y fundamento, como lo es el poder punitivo o ius puniendi del Estado.
Adicionalmente, otro argumento que daba apoyo a dicha tesitura al momento de su elaboración, radicaba en los pocos esfuerzos desplegados por la doctrina administrativa, hasta ese entonces, en orden a establecer las bases de sustentación del derecho administrativo sancionador correctivo y las garantías de los administrados frente al ejercicio de potestades punitivas por parte de los Órganos de la Administración del Estado.
Como lo señala Román Cordero (ROMAN CORDERO, Cristian. Derecho Administrativo Sancionador: “¿Ser o No Ser? He ahí el dilema”. En Derecho Administrativo, 120 años de Cátedra. Editorial Jurídica de Chile, pág. 124), “han utilizado este argumento para aplicar los principios penales al derecho administrativo sancionador, la jurisprudencia judicial y constitucional española, y buena parte de nuestra doctrina y jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional”.
A modo ejemplar, la Corte de Apelaciones de Santiago, en fallo de 04 de agosto de 2005, Causa Rol Nº 6025-2004, ha sentenciado que: “la potestad sancionadora de que disponen los órganos de la Administración, no es sino expresión del ius puniendi del Estado, y, en consecuencia, debe también respetar los principios inspiradores del orden penal, recogidos en la Constitución Política de la República”.
Nos parece que esta tesis, que postula una aplicación automática, trasplantando los rígidos principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, pierde sustento, desde el momento en que no pondera, ni sensibiliza, el especial campo en que rige el derecho administrativo sancionador correctivo, específicamente, áreas económicas, tremendamente dinámicas y técnicas, en las cuales, además de priorizar la cautela de los derechos del infractor, se debe apuntar, con ribetes de eficacia y rapidez, a tutelar intereses colectivos de la mayor importancia para el desarrollo económico y social del país, finalidad difícil, sino imposible de lograr, haciendo aplicación idéntica de los principios penales.

Teoría que enfoca el Problema desde una perspectiva Ecléctica:
En la actualidad, la mayoritaria doctrina y jurisprudencia nacional, sostienen la tesis de que los principios del derecho penal son los que deben regir el derecho administrativo sancionador correctivo, eso sí, debiendo ser aplicados con ciertas matizaciones, ya que si bien es cierto, ambas ramas tendrían un mismo origen, el ámbito que regulan es sustancialmente diferente.
La Corte Suprema, ha señalado en fecha 11 de mayo de 2010, Causa Rol Nº 4627-2008, “que de la similitud entre ambas ramas, se desprende como consecuencia la posibilidad de aplicar supletoriamente en el ámbito de las sanciones administrativas, algunos de los principios generales que informan al derecho penal”.
Por su parte, la Contraloría General de la República, en dictamen Nº 28.266 de fecha 22 de junio de 2007, ha manifestado que: “…aún cuando en materia administrativa se admite cierta atenuación de los principios que limitan la potestad del Estado para aplicar sanciones, tolerando mayores grados de discrecionalidad, lo cierto es que de ninguna manera ello se podría traducir en la desaparición de tales principios, puesto que sería del todo ilógico que el infractor administrativo carezca de derechos y garantías que se reconocen al delincuente, o que el juez penal tuviera límites que no se apliquen al órgano administrativo sancionador”.
En nuestra opinión, esta es la posición más acertada en la materia, ya que, por una parte, reconoce la existencia de un origen común del derecho penal con el derecho administrativo sancionador, cual es el poder punitivo del Estado; y, por la otra, toma en consideración las sustanciales diferencias existentes en ambas áreas del derecho punitivo, en especial, sus campos de aplicación, cuestión que precisamente justifica un tratamiento diferenciado.

Teoría que enfoca el Problema desde la perspectiva del Derecho Público Administrativo:
Una postura moderna que pretende dar solución a la problemática analizada, es aquella que sostiene que los principios que se deben aplicar al derecho administrativo sancionador correctivo, deben ser generados desde el mismo derecho público y, específicamente, desde el derecho administrativo y constitucional.
El fundamento principal de esta interesante postura, radica en la autonomía que revestiría el derecho administrativo sancionador en relación al derecho penal.
Esta es la posición sustentada por el autor español, Alejandro Nieto, en la última edición de su libro, “Derecho Administrativo Sancionador”, y que es recogida en nuestro medio jurídico, entusiastamente, por el profesor Román Cordero, en su artículo denominado “Derecho Administrativo Sancionador ¿Ser o no ser? He ahí el dilema”, anteriormente citado.
Postula Alejandro Nieto, que “el derecho administrativo sancionador no debe ser construido con los materiales y con las técnicas del derecho penal sino desde el propio derecho administrativo, del que obviamente forma parte, y desde la matriz constitucional y del derecho público estatal. Conste, sin embargo, que esta confesada inspiración no es consecuencia de un prejuicio ideológico, ni mucho menos profesoral, sino resultado de haber constatado el fracaso de una metodología –la extensión de los principios del derecho penal- que ha demostrado no ser precisa desde el momento en que la traspolación automática es imposible y que las matizaciones de adaptación son tan difíciles como inseguras…” (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos. Madrid – España. Cuarta edición totalmente reformada. 2005. Págs. 132).
Por su parte, Román Cordero, sostiene que “la autonomía del derecho administrativo sancionador no significa que el ejercicio de potestades sancionadoras por parte de la Administración se constituya en un poder inconsulto, arbitrario e ilimitado, como muchos pueden temer. La dignidad de la persona humana es incuestionable y ella siempre debe ser respetada. Por ello es evidente que el ejercicio de tales potestades debe sujetarse a principios. ¿A cuales? Nada más ni nada menos que a los principios del derecho administrativo sancionador” (ROMAN CORDERO, Cristian. Derecho Administrativo Sancionador: “¿Ser o No Ser? He ahí el dilema”. En Derecho Administrativo, 120 años de Cátedra. Op. Cit., pág. 138).
La debilidad de esta teoría, radica en que, sin perjuicio de reconocer la autonomía del derecho administrativo sancionador en relación al derecho penal, sostiene que, mientras se construyen y se determinan los principios desde el derecho público administrativo, deben ser aplicados los penales en forma matizada, es decir, no proporciona con precisión las pautas concretas y principios rectores que resultarían aplicables conforme a ella, sino, que se satisface, al parecer transitoriamente, con la aplicación matizada de los principios penales.
En efecto, continúa Román Cordero, “pero como los principios del derecho administrativo sancionador no tienen aún una consistencia dogmática precisa, es menester, como medida de urgencia, atendido el paralelismo mas no subordinación entre esta rama y el derecho penal…, “tomar prestados” sus principios, que sí cuentan con esa consistencia, y aplicarlos –como pauta- al derecho administrativo sancionador, aunque claro está de forma matizada, atendidas las particularidades de esta rama del derecho…” (Idem., pág. 138).
En lo personal, compartimos plenamente los fundamentos teóricos que sustentan esta tesitura, pero consideramos que su resultado o conclusión es artificiosa, ya que los principios penales matizados, de por sí, dejan de ser principios penales –ya que se desnaturalizan- y se transforman en los principios propios del derecho administrativo sancionador correctivo, de tal modo que adquieren plena autonomía respecto del derecho penal, no siendo imprescindible abocarse a la elaboración de nuevos –o más bien, desconocidos- parámetros dogmáticos sobre los cuales estructurar el ejercicio de las potestades sancionatorias administrativas.

Conclusión:
A modo de conclusión, nos parece que efectivamente el derecho administrativo sancionador correctivo es una disciplina autónoma del derecho penal -constituyendo un área temática del derecho administrativo-, ya que si bien es cierto, creemos que ambos emanan del ius puniendi estatal, tienen particulares características y sustanciales distinciones que justifican un trato diferenciado.
Ello no obstante, consideramos que los principios rectores en el ejercicio de potestades correctivas por parte de los Órganos de la Administración del Estado, deben ser los principios penales matizados, los que, una vez que se encuentren debidamente asentados y depurados por la doctrina y jurisprudencia nacional, constituirán, originalmente, “los principios del derecho administrativo sancionador correctivo”.

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