El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba el artículo 28 inciso segundo de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública.
La gestión pendiente invocada incide en autos sobre reclamo de ilegalidad de que conoce Corte de Apelaciones de Santiago.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional arguyó, en torno a la impugnación, que el Servicio de Impuestos Internos sostiene que el precepto impugnado vulnera dos preceptos de la Constitución: el artículo 19, N° 3°, y el artículo 38, inciso segundo. Sostiene que el precepto le impide impugnar lo resuelto por el Consejo para la Transparencia. Al no existir la posibilidad de revisión judicial de dicha decisión, se afecta, por una parte, el derecho al debido proceso; y, por la otra, el derecho a reclamar ante los tribunales que determine la ley por la vulneración de sus derechos.
Luego, y respecto a la cuestión de previo y especial pronunciamiento ventilada a autos, se aduce que el Pleno de esta Magistratura dispuso, como medida para mejor resolver, previa a la adopción del acuerdo, que el Consejo para la Transparencia enviara copia autorizada de todo lo obrado ante él, en los amparos C241-12 y C242-12. Y que la Corte de Apelaciones de Santiago remitiera copia autorizada del reclamo de ilegalidad. Ambas diligencias fueron cumplidas.
De esa forma, la sentencia expresa que, en primer lugar, el reclamo de ilegalidad presentado por el Servicio de Impuestos Internos no se funda en la causal del artículo 21, N° 1, de la Ley N° 20.285. Lo anterior es importante, porque es respecto a la invocación de esta causal, es decir, afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano, que el precepto impugnado consagra la limitación de la reclamación ante instancias jurisdiccionales de la decisión del Consejo para la Transparencia.
En segundo lugar, tampoco puede el requirente presentar de nuevo el reclamo, si esta Magistratura acogiera el requerimiento de inaplicabilidad, invocando la vulneración de la causal del artículo 21, N° 1, toda vez que el reclamo debe deducirse en el plazo de 15 días corridos desde la notificación de la resolución reclamada. Por lo mismo, el nuevo recurso sería extemporáneo.
Los procedimientos legales no tienen por qué estar diseñados para la formulación de este control concreto de constitucionalidad de normas legales. Por lo mismo, se debe respetar la secuencia de estos procedimientos e idear la manera de presentar la objeción de constitucionalidad.
De ahí que lo que el Servicio debió realizar para evitar la preclusión y respetar el orden consecutivo legal de los procedimientos, sostiene el fallo, es haber reclamado por la vulneración de todas las causales que estimara pertinentes en este caso, incluida aquella por la presunta violación del artículo 21, N° 1, de la Ley N° 20.285, y presentar de inmediato o simultáneamente el requerimiento de inaplicabilidad.
De esa forma, concluye en esencia el TC, al no ser decisivo el precepto, por no tener una aplicación directa y necesaria en la resolución del litigio, el requerimiento debe ser declarado improcedente.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte, los Ministros Vodanovic, Carmona y García previeron en el sentido de que estuvieron por entrar al fondo del requerimiento, acogiéndolo, toda vez que consideran que es una carga excesiva agotar la vía administrativa y no tener posibilidad de reclamar, ya que, aducen, la norma impugnada, al obligar al órgano de la Administración a optar por la vía del Consejo para la Transparencia para poder reclamar ante un tribunal, es decir, a agotar la vía administrativa, le impone una carga abusiva si luego no puede reclamar ante los tribunales.
En este caso, el agotamiento de la vía administrativa se vuelve inconstitucional, pues afecta el debido proceso, dado que no hay vía judicial abierta para cuestionar la decisión del Consejo. Dicha decisión se resuelve en “única instancia.
En cuanto a la asimetría, sostienen estos Ministros que, mientras todos los órganos pueden reclamar por la decisión del Consejo, cuando lo que se invoque es otra causal distinta a la del artículo 21, N° 1, de la Ley N° 20.285, no pueden hacerlo si la causal consiste en que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.
Al efecto, consideran que no parece coherente ni consistente esta exclusión. Desde luego, porque la causal para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración, tiene rango constitucional.Enseguida, porque el órgano de la Administración que lo invocó para negar la información requerida, es el único que velará por ese bien jurídico de rango constitucional.
Asimismo, señalan, si una persona puede reclamar ante los tribunales por la decisión del Consejo que confirma la denegación que hizo el órgano de la Administración, no se advierte razón para negar esta posibilidad si la causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano.
Por ello, la norma impugnada parece entender que la publicidad debe primar sobre cualquier otro bien jurídico, incluso algunos que constitucionalmente son límites a la publicidad.
En relación a la historia fidedigna, manifiestan que la existencia o no del reclamo judicial no pone en juego el artículo 8°. Lo único que establece el reclamo, es si es el Consejo para la Transparencia o la Corte de Apelaciones quien debe resolver si se debe o no entregar cierta información solicitada.
A continuación, sobre el argumento de que los órganos de la administración no pueden reivindicar derechos, señalan estos previnientes que, en primer lugar, históricamente los derechos surgieron como reivindicaciones de las personas naturales frente al Estado. Los derechos constitucionales, humanos o fundamentales tenían en la persona una titularidad activa, mientras el Estado estaba en esa relación jurídica en una situación pasiva o de deber.En segundo lugar, es necesario distinguir entre competencia y derechos. La competencia siempre tiene su origen en normas jurídicas; es la excepción, porque requiere texto expreso; y está fuera del comercio humano. En tercer lugar, en el derecho comparado las personas jurídicas de derecho público pueden recurrir en amparo de aquellos derechos para cuya defensa y preservación ha sido constituida la persona colectiva.
Por lo demás, agregan estos Ministros, esta misma Magistratura, en el pasado, no ha objetado la legitimidad del accionar judicial de los órganos de la Administración, sino que la existencia de ciertos privilegios procesales. Así sucedió con el solve et repete (STC N°1345/2009) y la ejecutoriedad de la sanción administrativa (STC N° 1518/2010).
Además, concluyen en lo grueso, el único que puede invocar que se afecte el debido cumplimiento de sus funciones, es el propio servicio que invoca esta causal.
Por otro lado, los Ministros Brahm y Aróstica concurrieron a rechazar la presente acción de inaplicabilidad, pero previniendo que estuvieron por llegar a dicha conclusión tomando en cuenta que la cuestión -elemental- por la que este requerimiento no puede prosperar, estriba en que ninguno de los dos preceptos constitucionales invocados por el Servicio de Impuestos Internos, ni el N° 3 del artículo 19, ni el inciso segundo del artículo 38, aplican en su favor, desde que ambos tienen por destinatarios a los particulares, y no al Estado.
Todavía más, conforme a los principios constitucionales de competencia y de legalidad, que rigen el actuar de las entidades estatales (artículos 6°, 7° y 65, inciso cuarto, N° 2), sostienen estos Ministros que sólo cuando obran en defensa del patrimonio estatal que se les haya atribuido o cuando se les ha conferido expresamente una especie de legitimación en causa activa para defender en juicio ciertos derechos o intereses colectivos, pueden exigir una ecuánime aplicación del derecho al debido proceso legal, en iguales términos que a las personas reconoce la Constitución (artículo 19, N° 3).
Y es que, al no hacer justiciable esta última causal, lógicamente el legislador buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N° 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N° 19.653, de 1999). En que se permitió a sus autoridades autocalificar -masiva e indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya difusión “impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido” (artículo 13, inciso undécimo), de forma tal que la publicidad pasó a ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un principio legal básico.
Sin perjuicio de lo anterior, aducen, la causal de secreto o reserva referida en el N° 1 del artículo 21 examinado, que permite denegar una información “cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido”, es evidente que tensiona sendos principios aplicables a la Administración, según la Ley N° 18.575: de una parte, la “eficacia y eficiencia” con que deben operar sus entidades y servicios; de otra, la “probidad y transparencia” que deben informar su acción (artículo 3°, inciso segundo, en relación con el artículo 53, oración final).
No siendo razonable que uno de esos dos servicios interesados, el Consejo para la Transparencia, sea quien dirima tal eventual colisión, con ausencia de todo control externo (lo que contraría otro principio recogido en esa Ley N° 18.575 y en la propia Ley sobre Acceso a la Información Pública, artículo 11, letra i), entonces procede concluir que en estos casos corresponde a la Contraloría General de la República interponer sus facultades de fiscalización, al tenor del artículo 43, inciso quinto, de la ley citada, en los términos como aprobara esta norma el Tribunal Constitucional en sentencia Rol N° 1051-08 (considerando 34° y parte resolutiva tercera), concluyen en esencia estos previnientes.
La decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Bertelsen, quien estuvo por acoger el requerimiento, por cuantola ley permite que el órgano interesado fundamente su negativa a entregar la información solicitada, cuando invoca –entre otros motivos- la seguridad de la Nación, el interés nacional, la salud pública, las relaciones internacionales o los intereses económicos del país, razones todas ellas que, de existir, indudablemente justifican que se niegue el acceso a la información solicitada.
En cambio, como se ha dicho, el órgano de la Administración del Estado que ha fundamentado ante el Consejo para la Transparencia su negativa a entregar la información solicitada invocando el debido cumplimiento de sus funciones, no puede reclamar ante la Corte de Apelaciones de la decisión del Consejo que ha rechazado esta causal de secreto o reserva
Conforme a lo expuesto, concluye este Ministro expresando que no se divisa razón válida para impedir que un órgano de la Administración del Estado reclame de la decisión del Consejo para la Transparencia cuando ha fundamentado su negativa a entregar la información solicitada en el debido cumplimiento de sus funciones, pues éstas –precisamente- se le encomiendan para satisfacer necesidades públicas de modo regular y continuo, por lo cual la perturbación en su cumplimiento, que es lo que justifica la existencia del órgano, debe ser especialmente resguardada y permitirle, por consiguiente, en caso de entrar en conflicto con el Consejo para la Transparencia, que el mismo sea resuelto por la Corte de Apelaciones, que es lo que no permite el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, razón por la que debe ser declarado inaplicable.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y expediente N° 2449.
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