El TC rechazó la solicitud presentada por cinco senadores y cinco diputados para inhabilitar a la parlamentaria en ejercicio, Ena Von Baer, nombrada por su partido como reemplazante del senador Hernán Chadwick por no cumplir los requisitos para ser elegida senadora.
Los requirentes sostenían que a los Senadores nombrados como reemplazantes les son aplicables los mismos requisitos de elegibilidad, inhabilidades y causales de cesación en el cargo que a los Senadores electos por expresa disposición constitucional, por lo cual al haber sido Ministra de Estado en el año inmediatamente anterior a su designación como legisladora debía ser inhabilitada.
En su sentencia, el TC explica desde luego que se ha planteado a esta Magistratura un conflicto constitucional, dentro de la esfera de su competencia como titular del sistema nacional de solución de los conflictos constitucionales, por lo que ha de ser resuelto mediante el presente proceso. En ese sentido, las principales disposiciones constitucionales que, además de las normas directamente envueltas en el conflicto, gravitarán en la decisión del Tribunal, son: el artículo 4° de la Carta Fundamental, que consagra como principio fundamental que Chile es una república democrática, por ser uno de los rasgos más característicos de esta forma de gobierno instituir sus gobernantes mediante elecciones libres y periódicas. A continuación, el artículo 5° de la Ley Suprema, pues declara que el ejercicio de la soberanía se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas, y también por las autoridades que la misma Constitución establece; y el artículo 7°, que dispone que los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes. Luego el artículo 15, que establece que sólo podrá convocarse a votación popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en la Constitución, y el 18, que dispone la creación de un sistema electoral público, cuya organización y funcionamiento, así como la forma en que se realizan los procesos electorales en lo no previsto por la Constitución, son regulados por una ley orgánica constitucional; el N° 17 del artículo 19, porque asegura la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes, y, por último, su artículo 95, que establece un Tribunal Calificador de Elecciones, encargado de conocer del escrutinio general y de la calificación de las elecciones de Presidente de la República, de diputados y senadores, resolver las reclamaciones a que dieren lugar y proclamar a los que resulten elegidos.
Enseguida, y sobre la naturaleza y alcance de las prohibiciones parlamentarias, el fallo señala que configura la médula del presente conflicto constitucional la prohibición prevista en el inciso segundo del artículo 57 de la Constitución, con relación al numeral 1 de su inciso primero, que es parte del denominado “Estatuto de la Función Parlamentaria”, conformado por una serie de restricciones y privilegios que facilitan y garantizan el adecuado cumplimiento de su importante rol en el sistema democrático representativo. Como limitación al acceso a las candidaturas es una restricción constitucional específica al derecho de admisión a todas las funciones y empleos públicos, que está asegurado en el N° 17 de su artículo 19, “sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes”.
En lo que atañe al sistema de reemplazo de diputados y senadores en el sistema constitucional chileno, la sentencia prosigue ilustrando históricamente cómo las sucesivas Cartas Fundamentales que se dio la República desde su etapa de formación institucional, junto con establecer una o dos cámaras, previeron mecanismos para el reemplazo de los integrantes fallecidos o cesados en sus cargos por otro motivo, aunque algunas omitieron esta materia y otras consultaron la provisión de las vacantes producidas únicamente con ocasión de la siguiente elección periódica. Y es que, luego del mecanismo establecido por la Carta de 1818, el primer sistema específico de provisión de vacantes sería incorporado con la reforma introducida a la Carta de 1833 por ley de 9 de agosto de 1888: esto es, si un diputado fallecía o dejaba de pertenecer a la cámara por cualquier causa, dentro de los dos primeros años de su mandato, o un senador antes del último año del suyo, se procedería a su reemplazo por nueva elección, en la forma y tiempo que prescribiera la ley. Fórmula que, en esencia, sería mantenida por la Constitución de 1925.
Por su parte, prosigue la Magistratura Constitucional, la actual Carta Fundamental modificó radicalmente el mecanismo de provisión de reemplazantes de diputados y senadores, vigente por casi un siglo, suprimiendo las elecciones extraordinarias complementarias, al paso que la reforma de 2005 vino a establecer, finalmente, el actual procedimiento de provisión de las vacantes parlamentarias, regulado en los incisos tercero a octavo del artículo 51 de la Constitución.
Acto seguido, la sentencia manifiesta que la Constitución actual ha previsto siempre que tanto la Cámara de Diputados como el Senado se integren con parlamentarios reemplazantes, al margen del sistema electoral público. Al respecto, y en lo que interesa a la solución de este conflicto constitucional, es importante tener presente que el texto actual de esta norma fue introducido simultáneamente con el establecimiento del actual sistema de provisión de vacantes, mediante una de las observaciones del Presidente de la República al Proyecto de Reforma Constitucional de 2005, con ocasión de regularse el inicio del fuero parlamentario, ante la necesidad de hacer patente, para dicho efecto, la existencia de parlamentarios elegidos en votación popular y parlamentarios nombrados como reemplazantes.
Lo anterior, por cuanto sólo desde 2005 la Constitución contempla requisitos para ser designado Diputado o Senador en calidad de reemplazante. Ello –y citando al efecto la historia fidedigna de la ley de reforma constitucional 20.050–parece encontrar su origen en la intervención del profesor Francisco Cumplido en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, durante el primer trámite de la reforma de 2005, en que, refiriéndose a los proyectos de reforma constitucional en estudio, los cuales proponían sustituir el procedimiento de reemplazos parlamentarios por la simple propuesta por el partido al que haya pertenecido el parlamentario que produjo la vacante y, tratándose de independientes, por la persona que propongan los apoderados que inscribieron la candidatura, debiendo consultarse a los partidos de la combinación, si integraron lista con ellos, junto con dar su opinión a la Comisión afirmó que en todo caso habría de entenderse que afectarán a las personas propuestas o designadas los requisitos para ser diputado o senador y las incompatibilidades parlamentarias, “lo que estimó preferible señalar expresamente.”
Al abordar la aplicación extensiva por vía jurisprudencial de prohibiciones políticas, señala el TC que no sólo es constitucionalmente inadmisible sino que también distorsiona el funcionamiento del sistema representativo, toda vez que la aceptación de la pretensión planteada en el requerimiento, aparte de contrariar elementales principios interpretativos extendiendo a un caso no previsto en la Constitución una prohibición que sólo cabe aplicar en los términos precisos en que la contempló el Constituyente y no en otros, introduciría un factor de contradicción en el funcionamiento del sistema de partidos políticos, perturbando, en lugar de favorecer, el funcionamiento del régimen democrático proclamado por el artículo 4° de la Carta Fundamental.
Así, la sentencia concluye rechazando el requerimiento, ya que se hace ostensible la imposibilidad jurídica, lógica y política de equiparar o asimilar la totalidad de los requisitos concebidos para los candidatos a las elecciones periódicas de diputados y senadores, que constituye la regla general de acceso al Congreso Nacional, con los que, aunque en menor número, explícitamente la Carta Fundamental impone a quienes, excepcionalmente, se incorporan como reemplazantes a la Cámara de Diputados o al Senado designados por un partido político, al margen del sistema electoral público, pero legítimamente y conforme a disposiciones constitucionales expresas. Y es que, reitera el fallo de mayoría, cuando el inciso sexto del artículo 51 de la Constitución, norma que regula la integración de las cámaras para mantener completa la composición que les señala la Constitución, exige al reemplazante de un parlamentario cesado en su cargo “los requisitos para ser elegido diputado o senador”, cuya verificación está encomendada al Presidente de la respectiva Corporación, alude única, inequívoca y exactamente, a los requisitos que establecen los artículos 48 y 50, que disponen, respectivamente, con las mismas expresiones utilizadas por el artículo 51, “para ser elegido diputado se requiere…” y “para ser elegido senador se requiere”; que además forman parte del mismo párrafo constitucional que la norma que establece la exigencia, el cual contiene, precisamente, las reglas sobre composición y generación de la Cámara de Diputados y del Senado. Razones todas por las cuales, y que también consideraron los planteamientos vertidos por destacados profesores de Derecho, en los informes y presentaciones agregados a estos autos, el presente requerimiento fue rechazado.
A su turno, el Ministro Fernández Fredes concurrió a lo resuelto, estimando necesario dejar constancia de que, en su opinión, existe una contradicción entre el mecanismo de provisión de vacancias parlamentarias consagrado por el artículo 51 de la Ley Fundamental y el principio o base de la institucionalidad que proclama el artículo 4° de la propia Carta, en el sentido de que “Chile es una república democrática”, toda vez que tal sistema político se caracteriza, entre otros rasgos fundamentales, por la generación de los cargos parlamentarios y de la jefatura del Poder Ejecutivo por la voluntad del soberano, que no es otro que el pueblo o la nación, como señala el inciso primero del artículo 5° constitucional. De allí que, a criterio de este previniente, el sistema de provisión de vacantes parlamentarias debiera modificarse en el futuro para hacerlo congruente con esta elemental exigencia de un Estado Democrático de Derecho.
Por su parte, los Ministros Viera-Gallo y García estimaron además necesario señalar cuanto sigue para fundar su voto respecto del requerimiento.
Sobre el principio democrático, consideraron del caso indicar que la historia constitucional chilena releva la importancia de una forma de gobierno de la “República representativa popular” (Artículo 21 de la Constitución de 1828), “popular representativo” (Artículo 2° de la Constitución de 1833) y “republicano y democrático representativo” (Artículo 1° de la Constitución de 1925). Principio que en nuestra Constitución se asila en el Artículo 4° en cuya virtud, “Chile es una República democrática”.
Conforme a lo expuesto, el sistema de provisión de vacantes parlamentarias constituye una excepción al origen democrático del poder mediante sufragio universal y debe entenderse como una regla restrictiva de uso excepcionalísimo puesto que el abuso de la misma puede terminar afectando la legitimidad de la representación política.
Al hablar sobre la división de poderes, estos ministros –y citando al efecto al jurista Luigi Ferrajoli– sostienen que éste se entiende como “independencia orgánica (en la formación de los órganos) y funcional (en el ejercicio de las funciones)”. De allí que el presente caso, efectivamente, no atente contra la división de poderes porque este principio hay que reconducirlo a las competencias que define la Constitución. No obstante, advierten, siguiendo el principio de corrección funcional, el daño que podría derivarse si la correlación de poderes que estructura la Constitución fuese distorsionada por prácticas reiteradas con aval normativo pero que en el hecho alteran su sentido.
En cuanto a la independencia parlamentaria, aducen que la independencia del parlamentario es la dimensión subjetiva necesaria para que pueda ejercer su función con plena libertad, la que es resguardada por el sistema de las inhabilidades e incompatibilidades que la Constitución contempla. Al efecto, el nombramiento como parlamentario de un ex Ministro no afecta su independencia para votar pues el Ejecutivo no tiene ningún mecanismo jurídico para influir sobre su criterio. Su lealtad hacia el Gobierno puede ser tan alta o tan baja como la de cualquier otro parlamentario que sustente la acción del Ejecutivo.
¿No sería operativa la regla del inciso final del artículo 58 de la Carta Fundamental, tal que por el sólo hecho de la designación en el cargo del senador o diputado, conforme a las disposiciones de remplazo de vacancia parlamentaria, el diputado o senador designado no debiera cesar inmediatamente en el otro cargo, empleo o comisión incompatible que desempeñe, sino que tendría mayor laxitud del constituyente por su especial condición?, se preguntan estos Ministros situados en las inhabilidades parlamentarias. Por supuesto que sí, responden. Por lo mismo, respecto de las inhabilidades del artículo 57 de la Constitución Política sólo cabe una interpretación restrictiva en armonía con el contexto lógico y finalista de la norma.
La decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Carmona, quien estuvo por acoger el presente requerimiento.
Desde un comienzo, este Ministro destaca la relevancia del requerimiento. Primero, porque la forma en que lo resuelve el Tribunal impactará más allá de la situación concreta de la señora von Baer. Hay muchas autoridades a quienes se les aplica el artículo 57 de la Constitución, entre ellos, a los propios ministros de este Tribunal. Luego, porque establecerá una interpretación sobre el “tránsito” de los Ministros y ex Ministros de Estado al Parlamento, afectando o no la separación de funciones que diseña nuestra Carta Fundamental. Y todavía, porque esta es la primera vez que el Tribunal Constitucional debe resolver una situación semejante. La fórmula de reemplazo actualmente vigente de cargos parlamentarios vacantes, se ha empleado en varias oportunidades en la Cámara (cuatro veces) y en el Senado (dos veces), sin contar los desplazamientos asociados a la designación de la señora von Baer.
Acto seguido expresa el voto disidente los aspectos sobre los cuales no cabe emitir pronunciamiento: en primer lugar, el mecanismo de reemplazo; no cabe emitir juicio sobre la forma en que se produjo el reemplazo, en que hubo un verdadero “enroque” de autoridades, generado desde el Ejecutivo mediante un cambio de gabinete, que trajo asociado que unos parlamentarios pasaron a ser Ministros, una Ministra pasó a ser parlamentaria y un Diputado pasó a ser Senador. Y que dichas transferencias constituyan el cuarto caso, en menos de dos años, en que un Senador deja su cupo para asumir un ministerio. Tampoco en que la señora von Baer –en hecho no controvertido en estrados– dejara de ser Ministra en el entendido que el partido político en el que milita la iba a designar senadora, rechazando la posibilidad de ser nombrada en otro Ministerio. En tercer lugar, a esta Magistratura no le corresponde pronunciarse sobre la idoneidad de los parlamentarios reemplazantes. Y finalmente, tampoco debe emitir un pronunciamiento sobre la relevancia de la circunscripción en que fue electo el senador que generó la vacante y que la señora Von Baer llena.
En torno a los criterios interpretativos, esgrime que, en primer lugar, de conformidad al artículo 4° de la Constitución, “Chile es una República democrática”. Ello implica, entre otras cosas, que sus principales autoridades son electas. En segundo lugar, nuestra democracia es representativa. La soberanía se ejerce, dice el artículo 5° de la Constitución, “por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece”. En tercer lugar, en la Constitución hay una estricta separación entre la función legislativa y la función gubernativa. Esto se expresa, en lo que aquí interesa, en que, por una parte, los parlamentarios no pueden asumir simultáneamente el cargo de Ministro de Estado, pues ambas funciones son incompatibles, salvo en caso de guerra exterior (artículo 59). Por la otra, en que los Ministros de Estado no pueden ser candidatos a diputados o senadores si no dejan sus cargos un año antes de la elección (artículo 57, inciso segundo).
Una vez situado en la fórmula de reemplazo de las vacancias de parlamentarios, manifiesta que la Constitución ha evolucionado. En la materia se pueden observar tres períodos: el primero va entre 1981 y 1989. El segundo transcurre entre 1990 y 2005. Y el tercer período se inicia el año 2005, pues mediante la Ley de Reforma Constitucional N° 20.050 se modificó la fórmula anterior sustituyéndola por la que actualmente rige.
Según lo anterior, este Ministro –y citando al efecto al profesor Emilio Pfeffer Urquiaga– arguye que si bien no hay muchos antecedentes sobre la materia en la historia fidedigna de este precepto, eso es exactamente lo que hizo el inciso sexto del artículo 51 de la Constitución: esta norma establece que “el reemplazante deberá reunir los requisitos para ser elegido diputado o senador”.
Y es que la Constitución pudo no decir nada, pero fijó una regla. Dicha regla tiene ciertas particularidades que interesa subrayar. Primeramente, porque asimila completamente a los parlamentarios reemplazantes con los elegidos, ya que establece que deben reunir “los requisitos para ser elegido diputado o senador”. A continuación, porque no establece una regla de caso por caso, sino que establece una fórmula genérica (“los requisitos para ser elegido diputado o senador”). Enseguida, porque la regla aplica a los reemplazantes no algunos, sino todos los requisitos de los electos. La expresión de la Constitución es categórica (“deberá reunir los requisitos”).
Según lo expuesto, este disidente no comparte la asimilación entre los senadores reemplazantes y los antiguos senadores designados que se hizo en estrados, para efectos de argumentar que a estos últimos no se les aplicaba la inhabilidad del artículo 57, según se desprendía de su historia fidedigna.
Al abordar los argumentos para no excepcionar a los parlamentarios reemplazantes de la inhabilidad del año que establece el artículo 57, inciso segundo, el voto disidente aduce que una primera razón para no excepcionar de la inhabilidad del artículo 57 a los parlamentarios reemplazantes, dice relación con que al puntualizar que senadores electos y reemplazantes tienen que cumplir los mismos requisitos para asumir el cargo, se está reconociendo algo que parece evidente: si ambos tipos de parlamentarios ejercen igual tipo de facultades, son indistinguibles en su ejercicio, pues su voto vale lo mismo, tienen los mismos privilegios, las mismas obligaciones y, por ende, deben tener los mismos requisitos para ingresar a la corporación respectiva. Una segunda razón que justifica no excepcionar de la aplicación de la inhabilidad del artículo 57 a la señora von Baer, agrega, es que no cabe argumentar que el artículo 57, porque utiliza la expresión “candidatos” (“No pueden ser candidatos”) y porque su inciso segundo habla de que la inhabilidad se cuenta desde un año antes de “la elección”, no se aplicaría a los reemplazantes, debido a que no son electos por votación popular.
Una tercera razón que justifica no excepcionar a los reemplazantes de la inhabilidad del artículo 57, es la estricta separación entre el cargo de parlamentario y el de Ministro de Estado. En ese sentido, para que un Ministro pueda llegar al Parlamento, se tienen que cumplir dos requisitos. Por una parte, tiene que ser electo. Es la ciudadanía la que debe pronunciarse. Por la otra, tiene que haber tenido la condición de ex Ministro por al menos un año antes de la elección. Una cuarta razón, es que aquélla se aplica a una serie de autoridades, no sólo a los Ministros de Estado. Una quinta, es que ese plazo está destinado, sobre todo tratándose de los Ministros de Estado (respecto de las otras autoridades, la fundamentación es distinta), a que se fortalezca su independencia como parlamentario. Y aún, una sexta que justifica no excepcionar a los reemplazantes del artículo 57, es que en la reforma del 2005 –la misma que estableció la regla del reemplazo– se incorporó una disposición transitoria a la Constitución (la Decimoctava) que eximió de las reglas del artículo 57 a ciertas autoridades que se incorporaron al listado que establece, para las elecciones parlamentarias de ese año. Al fin, otra razón para no excepcionar la aplicación de la regla del artículo 57, es que no hay incertidumbre. La mayoría sostiene que mientras la elección tiene una fecha cierta, la vacancia no. Por lo mismo, el conteo del plazo de un año se hace muy gravoso para quien, ocupando un cargo de los afectos al artículo 57, pueda ser designado reemplazante.
De esa forma, este Ministro expresa que no observa, entonces, un perjuicio para el partido que hace la designación.
Así, y constando que no había transcurrido el plazo de un año desde que la Senadora Von Baer dejó la Cartera ministerial, concluye la disidencia que la parlamentaria incurre en la inhabilidad del artículo 57 de la Constitución.
En consecuencia, aduce que debe acogerse el presente requerimiento, pues la señora Von Baer fue designada reemplazante no habiendo transcurrido el plazo de un año desde que dejó de ser Ministra Secretaria General de Gobierno, que exige el artículo 57 de la Constitución, debiendo cesar en el cargo parlamentario.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del comunicado de prensa.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2087.
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