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Con votos en contra.

Normas de la ley de transparencia en base a las cuales se exigía a la Universidad de Chile entregar información vinculada a un contrato, se declaran inaplicables por el Tribunal Constitucional.

La Casa de Estudios alegó que se extendía el principio de publicidad más allá de lo que la Constitución permite.

14 de enero de 2023

El Tribunal Constitucional declaró inaplicable, para resolver la gestión pendiente, los artículos 3°; 4°; 5°; 10, inciso segundo; 11, letras a), b), c) y d); y 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285.

Los preceptos legales que no podrán ser aplicados en la gestión pendiente, establecen:

“La función pública se ejerce con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella.” (Art. 3).

“Las autoridades, cualquiera que sea la denominación con que las designen la Constitución y las leyes, y los funcionarios de la Administración del Estado, deberán dar estricto cumplimiento al principio de transparencia de la función pública.

El principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley.” (Art. 4).

“En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado. Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas. (…) “(Art. 5)

“El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales.” (Art. 10).

“El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios:

a) Principio de la relevancia, conforme al cual se presume relevante toda información que posean los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento.

b) Principio de la libertad de información, de acuerdo al que toda persona goza del derecho a acceder a la información que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, con las solas excepciones o limitaciones establecidas por leyes de quórum calificado.

c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas.

d) Principio de máxima divulgación, de acuerdo al que los órganos de la Administración del Estado deben proporcionar información en los términos más amplios posibles, excluyendo sólo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales o legales.” (Art. 11 letras a), b), c) y d)).

“Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.”. (Art. 28, inciso segundo).

La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es un reclamo de ilegalidad seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en contra de la resolución del Consejo para la Transparencia que acogió el amparo de acceso a la información pública interpuesto en contra de la Universidad de Chile, luego de la Universidad desestimara la solicitud de información referida a los informes y análisis asociados al contrato que suscribió con Iansa Alimentos S.A., además del estado de vigencia de esos contratos y otros antecedentes, puesto que su publicidad, comunicación o conocimiento afecta el debido cumplimiento de sus funciones y los derechos comerciales de terceros.

La Universidad alegó que la aplicación de los preceptos de la Ley N°20.285 impugnados, altera la definición constitucional de información pública al extenderla a toda la información que esté en poder de la administración cuando sea elaborada con presupuesto público, al punto que se traduce en la obligación del órgano requerido de acceder a todas las solicitudes de transparencia, lo que infringe los principios de juridicidad y supremacía constitucional (arts. 6 y 7), desde que se modifica la norma fundamental vía ley, y se vulnera el ámbito de competencia del Consejo para la Transparencia y el de la Universidad de Chile.

En este sentido, la aplicación que hace el CPLT de las normas legales impugnadas —aplicación que puede ser seguida por la Corte de Apelaciones de Santiago— supone asumir competencia en materias que no le han sido expresamente conferidas, al darle un determinado sentido y alcance a la norma constitucional respecto a qué debe entenderse por información pública y cómo se afectan o no los bienes jurídicos resguardados por el artículo 8°, inciso segundo de la Constitución, asumiendo las atribuciones del legislador, único encargado de interpretar el texto constitucional.

Agrega que lo anterior se debe a que los preceptos impugnados desnaturalizan el concepto de información pública, imponiendo la entrega de antecedentes que no constituyen actos administrativos de la Universidad de Chile, ni sus fundamentos o los procedimientos que utilicen, lo que contraviene el límite del principio de publicidad claramente establecido.

Agrega el requirente que existen antecedentes fehacientes en la historia fidedigna de la Ley N°20.285 para afirmar que el propósito del legislador no fue ampliar el principio de transparencia más allá de los términos constitucionales ni innovar en lo dispuesto en la Ley N°19.880, por lo que no es posible que la ley pueda ampliar la extensión y alcances de la publicidad que está constitucionalmente acotada, como ocurre en la especie.

A su turno, explica que el artículo 28, inciso segundo, del anotado cuerpo legal, establece indirectamente la primacía del principio de transparencia de la función pública por sobre el aseguramiento y protección del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado, lo que implica que el Consejo siempre privilegiaría la entrega de información y la expansión de “lo público”, resolviendo por vía administrativa y en única instancia.

Hace presente que lo anterior significa impedir la impugnación judicial de una resolución del CPLT, únicamente porque el órgano requerido procura evitar afectaciones al debido cumplimiento de sus funciones, circunstancia que resulta contraria al rango constitucional de la protección a este bien jurídico y, por ende, a la supremacía de la Constitución en nuestro ordenamiento jurídico.

Luego, arguye existen infracciones al artículo 19, numerales 2° y 3°, de la Constitución, que garantizan la igualdad ante la ley y la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, al establecer una discriminación arbitraria respecto al ejercicio de la acción de reclamación, impidiendo recurrir ante tribunales una resolución de la requerida -única instancia de revisión- fundada en la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285.

Explica que el artículo 28, inciso segundo, conlleva a una clara discriminación entre los sujetos con legitimación activa para reclamar, pues mientras quien solicita información puede impugnar judicialmente las decisiones del CPLT ante todo evento, el órgano requerido se encuentra limitado en ese aspecto, pues sus reclamaciones de ilegalidad nunca pueden tener intención de proteger el debido cumplimiento de sus propias funciones ante resoluciones que hayan resuelto la entrega de información.

Por último, sostiene que la aplicación de la norma impugnada produce una discriminación injustificada y arbitraria en contra de los órganos de la Administración del Estado, en circunstancias que justamente éstos procuran asegurar y satisfacer su objeto primordial, que es el debido cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico les ha encomendado.

Evacuando el traslado conferido, el Consejo para la Transparencia solicitó el rechazo del requerimiento.

Sostuvo que los artículos impugnados se ajustan a la Constitución, ya que ésta, al consagrar en su artículo 8° una directriz de publicidad, junto con el derecho fundamental de acceso a la información dispuesto en el artículo 19 N° 12 de la Carta Fundamental y en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece una base a partir de la cual el legislador debe desarrollarlos, lo que efectivamente ocurre con la Ley N° 20.285.

Por lo tanto, de afirmarse la existencia de un principio constitucional de publicidad, inmerso en el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución, el alcance de tal principio necesariamente debe ser amplio, pues dicho mandato exige máxima publicidad, a fin de dar eficacia a la disposición constitucional que lo consagra, y que integra las Bases de la Institucionalidad, entendiendo éstas como el conjunto de principios y normas que sirven de soporte o cimiento conforme al cual se organiza la sociedad.

Refiere que en ninguna parte del artículo 8° de la Constitución se establece que sólo sea público aquello que se menciona en la norma, ni que solo los actos administrativos formales o terminales sean objeto del derecho de acceso a la información, ni que únicamente los procedimientos administrativos formales, sean susceptibles de derecho de acceso a la información, pues no establece un catálogo taxativo de información pública, sino que utiliza las expresiones actos, resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos que utilicen los órganos del Estado, sin reconducirlos expresamente a los actos y resoluciones o procedimientos definidos en la Ley N° 19.880.

Continúa argumentando que la restricción establecida en el inciso segundo del artículo 28 de la Ley N° 20.285 para los Órganos de la Administración del Estado es necesaria para el adecuado funcionamiento del derecho de acceso a la información pública y la vigencia efectiva del principio de transparencia de la función pública, asentado en la Constitución y la anotada ley, y agrega que la idea de que todas las disposiciones jurídicas deben entenderse en el sentido que el secreto o reserva es una excepción y por ello deben interpretarse de manera restringida, facilitando siempre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Además, el propósito de la disposición es limitar la utilización de parte de los Órganos de la Administración del Estado de una causal de secreto o reserva de resoluciones y antecedentes, que impide el acceso a la información por parte de los ciudadanos, la cual se basa única y exclusivamente en el criterio discrecional del sujeto pasivo instado a exhibir cierta información

Lo anterior, explica, justifica que la norma discrimine lícitamente, de manera fundada en un criterio objetivo y razonable, entre los órganos de la Administración del Estado y los particulares para recurrir de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, pues el particular no fue quien estimó que la entrega de información afectaba el cumplimiento de las funciones, por lo que en caso de que el CPLT acoja la causal de secreto o reserva invocada, la persona tendrá derecho para que sea la Corte de Apelaciones quien decida si es procedente la invocación de tal causal.

Por último, el Consejo argumenta que si se llegara a acoger la inaplicabilidad del inciso segundo del artículo 28 de la Ley N° 20.285, la sentencia que así lo declare, en lugar de solo suprimir la aplicación de la norma o sustraerla de conocimiento del juez de fondo, tendría un efecto “aditivo”, pues estaría introduciendo un derecho a reclamar allí donde el legislador lo restringió, es decir, estaría “creando” un derecho a reclamar de ilegalidad en virtud de la causal del N° 1 del artículo 21 de dicha ley, para el Órgano de la Administración, que el procedimiento de reclamación establecido por el legislador en la ley, en conformidad al artículo 19 N° 3 de la Constitución, no lo contempla.

El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento. La sentencia cita fallos anteriores en los que puntualizó que el artículo 8º, inciso segundo, de la Constitución,  constituye el marco delimitador de la publicidad de los actos públicos en nuestro ordenamiento jurídico, pero “no hace público todo lo que el Estado tenga o posea, sino sólo “los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y procedimientos que utilicen” (entre otras, STC Rol N° 2907, c. 25°; STC Rol N° 3111, c. 21°; STC Rol N° 3974, c. 11°; STC Rol Nº 8118 c. 11º). A partir de ello se ha señalado que, “son públicos sólo ciertos aspectos de la actuación administrativa: los actos y resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos que utilicen” (STC Rol N° 2982 c. 26).

Continua explicando que la norma constitucional en comento no establece el principio de transparencia (STC Rol N° 1990), añadiendo que la Constitución no consagra un derecho de acceso a la información de un modo expreso (STC Rol N° 634), todo ello unido al hecho de que la Constitución no habla de información (STC roles N° 2246, N° 2153 y N° 2379), por lo que el reconocimiento constitucional a la publicidad queda circunscrita “a los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”, siendo estos los verdaderos límites que deben ser reconocidos y respetados por la regulación normativa de la materia.

En este sentido, asevera que las normas de los artículos 5°; 10, inciso segundo, y 11, en sus literales a), b), c) y d), todos de la ley N° 20.285, en su aplicación al caso concreto, son normas que resultan atentatorias al artículo 8º, inciso segundo, de la Constitución, en cuanto exceden sus límites y llevan el acceso a la información a aspectos que no fueron considerados en la formulación de la norma constitucional sin que exista un fundamento de raíz constitucional que justifique el grado de amplitud al acceso a la información que deriva de la aplicación de estos preceptos legales en la especie.

Precisa el Tribunal que lo antes indicado queda expuesto al analizar la decisión adoptada por el CPLT en el amparo de la especie, donde le ha bastado hacer aplicación de las normas indicadas para poder sortear los límites de la delimitación constitucional sin mayores complejidades, fundándose en su particular apreciación acerca del alcance de la información pública, a través de la decisión de la especie la que se evidencia como transgresora de los derechos del requirente.

Por otro lado, aduce que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley 20.285, también se muestra como atentatorio a la Constitución en el caso en cuestión, en primer lugar, al permitir una transgresión de los límites contemplados por el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución, unido lo anterior a una colisión con el numeral 3 del artículo 19 constitucional, al impedir a la requirente contar con una vía de impugnación respecto de lo resuelto por el CPLT teniendo como fundamento para ello, la causal de reserva esgrimida, cuestión que no resulta razonable atendido que tal como ha señalado el Tribunal, la causal del numeral 1 del artículo 21 de la Ley N° 20.285, que se vincula con la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado, es una causal constitucional de reserva o publicidad, que tiene su fundamento en la misma norma constitucional del artículo 8° de manera que tal como se desprende del tenor literal de la norma en comento, la causal esgrimida en la especie por la requirente está establecida en términos equivalentes a las restantes, pues la norma constitucional no jerarquiza ni contiene elemento alguno que permita sostener que aquella es menos importante o de menor valor que las demás señaladas en el texto constitucional, de modo que no se justifica la restricción a la posibilidad de reclamar judicialmente.

Respecto a los artículos 3 y 4 de la Ley N° 20.285, sostiene que su aplicación en el caso concreto no resulta concordante con el mandato constitucional del artículo 8° de la Constitución y su delimitación acerca de que debe ser entendido como público, lo que se encuentra reforzado por las restantes disposiciones legales que se objetan en el requerimiento, provocando un fenómeno de desbordamiento de los límites fijados por la norma constitucional.

En consecuencia, concluye la Magistratura Constitucional que la aplicación al caso concreto de las normas reprochadas de la Ley N° 20.285 provocan un resultado que es contrario a la Constitución, desde que, al transgredirse los límites que la misma Constitución estableció en materia de publicidad e información, la decisión del caso concreto, al haberse fundado en dichos preceptos legales, no resulta concordante con tal orden constitucional, por lo que el requerimiento debe ser acogido.

La decisión fue acordada con el voto en contra de las Ministras Silva, Marzi y Muñoz, quienes votaron por rechazar la impugnación a los artículos 3°; 4°; 5°; 10, inciso segundo; y 11, letras a), b), c) y d), de la Ley N° 20.285.

Señalan, en primer término, que el artículo 8° de la Constitución establece el principio de publicidad y, como tal, es el mínimo o parámetro a partir del cual se admite un desarrollo legal, siendo la fuerza normativa del principio esencialmente expansiva, por lo que sería un contrasentido afirmar que el artículo 8° establece un límite superior al desarrollo de la publicidad de los actos públicos a lo que se agrega que la Magistratura Constitucional resolvió en Sentencia Rol N° 1.051 (en materia de control preventivo de la Ley N° 20.285), que el artículo 5° de esta ley es constitucional y no es una ley interpretativa de la Constitución como se pudo contrastar en el debate sostenido con la minoría de ese fallo.

Por lo tanto, estiman el artículo 5° de la Ley N° 20.285 no determina el sentido y alcance del artículo 8° de la Constitución, sino que es una norma legal que desarrolla el contenido constitucional de éste. En ese sentido, aclaran el artículo 8° de la Constitución no señala que «son públicos [sólo] los actos y resoluciones de los órganos del Estado», por lo que es perfectamente posible que la ley amplíe la extensión de la publicidad, pues tampoco establece la Constitución que son públicos “sus fundamentos” “incorporados en el expediente administrativo respectivo”, con lo cual administrativiza la modalidad de los fundamentos y reduce los cimientos del acto público a aquello que estaría dispuesto a formalizar la autoridad.

De esta forma, las Ministras disidentes concluyen que la alegación del requirente respecto de que los artículos 3°, 4°, 5°, 10 y 11, letras a), b), c) y d), de la Ley N° 20.285 infringirían el artículo 8° de la Constitución por “ir más allá” del texto constitucional es incoherente con la consideración de principio del determinado artículo, puesto que el deber argumentativo, cuando se enfrenta un principio, no es sostener que éste va más allá de la Constitución, sino que la contradice materialmente, aclarando que el artículo 8° de la Constitución no es el techo normativo de la publicidad, sino que es el principio donde comienza la regulación de la publicidad de los actos de la Administración del Estado.

Por otro lado, argumentan que, tal como se resolvió en STC Rol N° 2505, “la dicotomía información pública/reservada es una cuestión de legalidad porque da por descontada la aplicación del artículo 8° de la Constitución, siendo resorte del juez de fondo determinar si ello acontece, aplicando la regla general de publicidad o la excepción de las reservas.” (c. 26°).

En tal sentido, clarifican es competencia de los tribunales del fondo determinar si en los hechos la revelación de la información solicitada se encuentra amparada en una de las causales de reserva que establece la ley, siendo la Corte de Apelaciones el órgano jurisdiccional llamado a resolver si concurre o no la causal de reserva invocada por la requirente, encontrándose fuera del ámbito de la inaplicabilidad un pronunciamiento de ese tenor.

Por último, en lo que se refiere a la impugnación del artículo 11, letras a), b), c) y d), de la Ley N° 20.285, señalan no cabe más que rechazar el requerimiento atendido a que, por el contenido de dichas normas, referidas a los principios de relevancia, de la libertad de información, de apertura o transparencia y de máximo divulgación, no se alcanza a divisar cómo podrían ellas resultar decisivas.

La Ministra Marzi fue de opinión de rechazar íntegramente el requerimiento, incluida la impugnación del inciso segundo del artículo 28 de la Ley N° 20.285.

 

Vea el texto de la sentencia y el expediente Rol N°13.079-22.

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