El Consejo Fiscal Autónomo (CFA) envió un documento al Consejo Constitucional en el que analiza los principales aspectos sobre finanzas públicas que se abordan en el anteproyecto de nueva Constitución.
En el informe, el CFA entrega su visión sobre los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal y la forma en que éstos se abordan en el anteproyecto de Constitución. También, identifica temas fiscales en los que plantea mejoras para robustecer las normas que hacen operativos dichos principios.
Principios fiscales
Respecto a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, el CFA recomienda establecer ambos en la Constitución, pues ello contribuiría a garantizar, de manera consistente en el tiempo, la consagración de derechos sociales en la nueva Carta Fundamental y la profundización de las políticas sociales en el futuro. De hecho, en 2022, el CFA -mediante informes enviados a la Convención Constitucional- sugirió incluir estos principios en la nueva Carta Magna y entregó una propuesta formal de artículo para ello.
“Sin desmedro de mantener esta propuesta, el CFA evalúa que en el anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Experta, el principio de responsabilidad fiscal está debidamente presente, aunque con una redacción distinta a la propuesta por el Consejo Fiscal Autónomo. Sin embargo, el Consejo sugiere que el anteproyecto también mencione explícitamente el principio de sostenibilidad fiscal para guiar el actuar del Estado, en todos sus niveles e instituciones”, dice el documento enviado por el CFA.
Asimismo, respecto al artículo 24 del anteproyecto, en el que se señala que el Estado deberá emplear el máximo de recursos disponibles para realizar los derechos a la salud, a la vivienda, al agua y al saneamiento, a la seguridad social y a la educación, el CFA plantea que debería precisarse. Esto, ya que “debe tenerse en consideración que el Estado también debe destinar recursos a otros fines distintos a los mencionados en el artículo 24, y que, en el marco de la regla fiscal de Balance Estructural, en las fases expansivas del ciclo económico ello implica destinar a ahorro parte de los recursos disponibles, justamente para poder utilizarlos en las fases contractivas del ciclo”.
También destaca que en el artículo 123 el principio de responsabilidad fiscal se menciona respecto de los gobiernos subnacionales. “Esto es relevante, porque distintas experiencias internacionales muestran que los gobiernos subnacionales en ocasiones han sido causantes de insostenibilidad fiscal agregada”, se lee en el escrito del Consejo Fiscal Autónomo.
Temas específicos
A juicio del Consejo, sin embargo, incluir estos principios fiscales en la Constitución no es suficiente para asegurar que exista una gestión responsable y sostenible de las finanzas públicas. Por ello, el CFA analiza y plantea sugerencias para diversos aspectos fiscales específicos del anteproyecto de Constitución. Y advierte que “aun cuando se incorporen estos elementos a nivel constitucional, requerirán ser complementados mediante normas de inferior jerarquía”.
El primer tema se refiere a la iniciativa presidencial exclusiva de gasto para proyectos de ley sobre la administración financiera o presupuestaria del Estado. Así, el CFA valora que se mantenga esta iniciativa en el artículo 80 del anteproyecto, ya que ello es consistente con entregarle las herramientas adecuadas a quien el ordenamiento jurídico define como el responsable de la gestión fiscal. Sin embargo, el Consejo plantea cuatro sugerencias para robustecer la operatoria de esta norma.
– Una de ellas es que no debiera existir la posibilidad de declarar la admisibilidad sobre materias de iniciativa exclusiva del Presidente por votación del Congreso. Esto, ya que, de acuerdo al CFA, “la experiencia de años recientes muestra que muchas veces las votaciones sobre admisibilidad se guían más por los apoyos o reparos al fondo de la iniciativa en análisis, que sobre su admisibilidad propiamente tal”.
– En segundo lugar, señala que la iniciativa popular de ley no debiera incluir materias de iniciativa presidencial exclusiva. “El artículo 47 número 2 permite esta situación, aunque señala que el Presidente resolverá si la patrocina o no en el plazo de 30 días. Si bien el Presidente sigue teniendo la última palabra en estas materias, la norma pudiera hacer que se vea sometido a una elevada presión política que dificulte su decisión”, detalla el CFA.
– La tercera recomendación es que el Presidente de la República debiera poder presentar ante la Corte Constitucional un requerimiento sobre si una moción o indicación parlamentaria vulnera la iniciativa presidencial exclusiva.
– Y la cuarta sugerencia es que se clarifique que el Congreso no podrá aumentar gastos indirectos. “Si bien en el anteproyecto se mantienen las restricciones de iniciativa legislativa del Congreso, hay un cambio de redacción que pudiera tener implicancias interpretativas complejas (…). La innovación es la especificación de ‘gastos directos’, pues en la Constitución vigente sólo se refiere a ‘gastos’”, asegura. Esto, a juicio del Consejo Fiscal, puede significar que se acepte la iniciativa parlamentaria en proyectos de los que se deriven ‘gastos indirectos’, concepto que no está definido en el anteproyecto. A la vez, el CFA alerta que esto “puede terminar usándose como una forma de erosionar la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto, pues generará discusiones sobre qué es un gasto directo o indirecto”.
Un segundo tema que destaca el CFA es que se mantienen las normas constitucionales sobre gestión presupuestaria, “las que han sido eficaces en el pasado”, dice. Pero plantea dos cambios al anteproyecto. Uno, que la Ley de Presupuestos no debiera poder modificar leyes permanentes. Y dos, que “se debe mantener un espacio prudente de flexibilidad presupuestaria” durante la ejecución del presupuesto. “El Consejo recomienda que la Constitución mandate dictar una ley que reconozca la necesidad de contar con flexibilidad presupuestaria, estableciéndole límites, procedimientos y obligación de información y rendición de cuentas”, sugiere el Consejo.
En relación a las finanzas públicas subnacionales, el Consejo valora que el anteproyecto de Constitución también consagra el principio de responsabilidad fiscal para guiar a la administración regional y local. De todas formas, plantea sugerencias para robustecer la aplicación de este principio en los gobiernos subnacionales. Entre ellas, asegura que “si se avanza en autorizar el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, es necesario establecer en la Constitución un marco básico que vele por mantenerlo en niveles sostenibles”.
Al respecto, el CFA plantea que es pertinente que la Constitución establezca ciertas condiciones mínimas. Por ejemplo, que la ley establecerá un límite máximo de endeudamiento para cada gobierno subnacional como proporción de sus ingresos propios; y que no habrá rescates del gobierno central.
Sobre el control de presiones de gasto público originadas por los tribunales de justicia, el CFA sostiene que es relevante que el anteproyecto establezca que el Poder Judicial no puede definir políticas públicas. Sin embargo, dice que esto puede fortalecerse aún más. Así, sugiere que se establezca una instancia de reclamación ante la que el Poder Ejecutivo pueda recurrir si considera que un fallo de tribunales define o diseña políticas públicas y presiones de gasto público.
En cuanto a las reglas fiscales, el documento del CFA sostiene que en el artículo 146 del anteproyecto se establece que deberán existir indicadores y metas relacionados con distintas dimensiones de las políticas públicas, pero señala que no se hace una mención explícita a la dimensión de sostenibilidad fiscal. Al respecto, el Consejo recomienda que en ese artículo se incluya explícitamente que la ley también deberá contemplar indicadores y metas de sostenibilidad fiscal, tanto para el gobierno central como para los gobiernos subnacionales.
Noticia Relacionada
Adicionalmente, el Consejo destaca que el anteproyecto establezca la obligación de contar, al menos, con informes de impacto regulatorio y de gasto fiscal para todo proyecto de ley, ya sea originado por mensaje del Ejecutivo o por moción del Legislativo. Además, valora que el anteproyecto crea la Oficina Parlamentaria de Finanzas Públicas y de Impacto Regulatorio. Para el CFA, esta oficina puede ser un aporte para un análisis más y mejor informado de los proyectos de ley. Sin embargo, sugiere “evitar duplicidades de funciones con otros órganos, como puede ser el propio CFA y también la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad”. En ese sentido, “el Consejo recomienda tener una visión sistémica respecto de las distintas instituciones públicas que contribuyen en la generación de información y apoyo técnico para las políticas y finanzas públicas, considerando que todas ellas pueden coexistir con una debida identificación de sus funciones y un fortalecimiento para desarrollar su labor de manera eficaz”.
Por último, el CFA sugiere incluir que las empresas públicas se conducirán de conformidad al principio de responsabilidad fiscal -entendido en un sentido que abarque sostenibilidad, eficiencia, probidad, transparencia y rendición de cuentas-, y que una ley determinará los organismos responsables, así como los procedimientos y mecanismos de monitoreo y control que se utilizarán para materializar este principio.
Análisis de los principales aspectos fiscales en el anteproyecto de nueva Constitución