El Ministerio de Obras Públicas (MOP), en el marco de la ejecución de los contratos de obras que le han sido encomendados mediante convenios mandatos completos e irrevocables que regula el artículo 16 de la ley N° 18.091, se dirigió a la Contraloría General de la República consultando sobre la responsabilidad financiera en el cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales en el contexto de contratos de obras públicas en Chile celebrados al amparo de esa norma legal.
En este tipo de convenio el MOP tiene la responsabilidad de llevar a cabo la licitación, adjudicación, y ejecución de las obras, pero no asume la responsabilidad financiera de las mismas, la cual recae en la entidad mandante, según se desprende del artículo 16 de la Ley N° 18.091.
En su pronunciamiento, la Contraloría General señala que los incisos segundo y tercero de la precitada disposición legal, “(…) regulan el convenio mandato simple, en tanto que su inciso cuarto norma el convenio mandato completo e irrevocable señalando que tales entidades “podrán alternativamente, encomendar a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas. El cumplimiento del mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades”.
Luego, su inciso sexto establece que “Cualquiera sea la alternativa utilizada para encomendar el estudio, proyecto u obra, la entidad mandante pondrá a disposición del organismo técnico correspondiente, solamente el total de los fondos destinados al pago de los gastos administrativos derivados de las funciones encomendadas a dicho organismo que se acordarán previamente”.
Como se aprecia, señala el órgano contralor, a través de este tipo de acuerdos, el mandante encomienda a un organismo técnico del Estado la realización de acciones encaminadas a la ejecución de un estudio, proyecto u obra por un valor determinado, pero sin dejar de asumir la responsabilidad por la atención financiera de aquel (aplica dictamen N° 39.173, de 2009) (…)”.
En lo medular, para determinar quién debe soportar la carga económica, la Contraloría reafirma su jurisprudencia anterior, señalando que, “(…) Además, de la propia naturaleza de dicha convención se desprende que el encargo constituye su elemento esencial y que el monto máximo de recursos que dispone para su financiamiento es un aspecto que incidirá en el contrato que posteriormente celebre el organismo técnico con el contratista, sin que exista transferencia de esos caudales entre las partes del convenio mandato, radicándose únicamente en el mandante las obligaciones económicas de aquel (aplica dictamen N° 43.268, de 2014) (…)”.
El ente contralor radica así la carga financiera de la responsabilidad sobre las obligaciones laborales y previsionales en los mandantes del convenio mandato, y no de la obra. Así las cosas, “(…) existiendo un incumplimiento de las obligaciones laborales y/o previsionales por parte de las empresas contratistas con los trabajadores de una obra encomendada al MOP -completa e irrevocablemente-, esa repartición está facultada para no dar curso a los estados de pago o bien ordenar la retención de los montos adeudados por dichos conceptos.
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Sin embargo, el MOP no se encuentra facultado para pagar directamente las obligaciones laborales y/o previsionales adeudadas, ni tampoco procede que el mandante ponga a disposición del servicio ocurrente caudales para que pague por cuenta del contratista las deudas antes indicadas, toda vez que ello no resulta compatible con la normativa especial que rige los convenios mandatos y con la naturaleza jurídica de dicho encargo.
En consecuencia, en la hipótesis antes indicada, el pago de las obligaciones laborales y/o previsionales adeudadas por las empresas contratistas a sus trabajadores debe ser efectuado por la entidad pública mandante de la obra -y no por el MOP en su calidad de mandatario-, ya que a esa entidad es a la que le corresponde la atención financiera de la misma.
Lo anterior, además resulta armónico con el deber de los órganos públicos involucrados de actuar de manera coordinada y eficiente, con miras a satisfacer las necesidades públicas de que se trate. (…)”.