El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, interpuesto por Martin Abdón Arriagada Urrutia, quien ejercía como alcalde de la Municipalidad de Sagrada Familia, acusado como autor de fraude al fisco, ilícito previsto y sancionado en el artículo 239 del Código Penal por la venta de permisos de circulación sin exigir el pago previo de las multas de tránsito adeudadas, durante los procesos de renovación de dichos permisos correspondientes a los años 2014 y 2015, mediante el cual impugnó el artículo 17 de la Ley Nº 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, y el artículo 61 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, causa que se sigue ante el Juzgado de Garantía de Curicó, en actual conocimiento del Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de esa ciudad.
Los preceptos legales cuya aplicación fue impugnada para resolver el fondo de la gestión pendiente, establecen:
“Dentro de los cinco primeros días de cada mes, los Juzgados de Garantía deberán comunicar al Servicio Electoral las personas que, en el mes anterior, hayan sido acusadas por delito que merezca pena aflictiva o por delito que la ley califique como conducta terrorista.” (Art. 17, Ley Nº 18.556).
“El alcalde o concejal cuyo derecho a sufragio se suspenda por alguna de las causales previstas en el artículo 16 de la Constitución Política de la República, se entenderá temporalmente incapacitado para el desempeño de su cargo, debiendo ser reemplazado, mientras dure su incapacidad, de conformidad a lo establecido en los artículos 62 y 78.” (Art. 61, Ley Nº 18.695).
El Ministerio Público formuló acusación y el Juzgado de Garantía dictó el auto de apertura de juicio oral y remitió los antecedentes al tribunal de Juicio Oral en lo Penal de Curicó, certificándose la ejecutoria del auto de apertura del juicio oral, ya que no hubo exclusión de la prueba aportada por el Ministerio Público.
En ese contexto, sostiene el requirente que tomó conocimiento de que se le había suspendido su derecho a sufragio por encontrarse acusado de un delito que merece pena aflictiva en virtud de lo que dispone el artículo 16 N° 2 de la Constitución; que el Fiscal de la causa informó al Concejo Municipal de la Municipalidad de Sagrada Familia sobre la acusación presentada en su contra; y que la Contraloría General del Maule dirigió un oficio a la Secretaria Municipal de la Corporación Edilicia informando que se encontraba suspendido del ejercicio de sus funciones, en aplicación del artículo 61 de la ley orgánica constitucional de municipalidades.
Alega que el Ministerio Público, actuando de oficio y sin que mediara autorización judicial previa, vulneró el artículo 17 de la Ley Nº 18.556 al enviar la acusación que pesaba en su contra al Servicio Electoral para que dicha institución hiciera efectiva la suspensión de su derecho a sufragio en virtud del artículo 16 Nº2 de la Constitución. Por otra parte, el Fiscal de la causa ofició al Concejo Municipal sobre la acusación presentada contra el alcalde, “para los fines indicados en el artículo 16 de la Constitución y artículos 61 y 62 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades” instando a los concejales a que “tomen conocimiento y adopten las medidas que resulten procedentes”.
El requirente sostiene que los preceptos legales cuestionados afectan el principio democrático (art. 4°), uno de cuyos elementos principales, que sustenta una sociedad democrática, es la facultad de la ciudadanía de elegir a las autoridades y que estas se mantengan en el ejercicio de su cargo, pero en su caso una norma legal de rango infra constitucional contradice el mandato soberano y electivo de la comuna de Sagrada Familia que lo eligió alcalde de dicha comuna. Cualquier cese o suspensión del cargo, afirma, debe realizarse mediante un proceso sometido a control judicial, es por ello que la suspensión o cese en el cargo de autoridades fue expresamente regulada por el constituyente, toda vez que se trata de hechos de carácter excepcional y de derecho estricto, desde que son acciones que alteran el mandato entregado por la soberanía popular. Por ello, cualquier causal que suspenda o ponga término al ejercicio de un cargo público de generación electiva, democráticamente, respecto a un órgano de rango constitucional, debe estar prevista expresamente en la Carta Fundamental, o bien, ésta habilitar expresamente a la ley.
Agrega que se vulnera el derecho a sufragio que ostenta rango de derecho fundamental en la Constitución, y que si bien el artículo 16 N° 2 de la Carta Fundamental contempla como causal de suspensión del derecho a sufragio -la de hallarse la persona acusada por delito que merezca pena aflictiva o por delito que la ley califique como conducta terrorista-, el artículo 83 constitucional, indica que cualquier privación o restricción a los derechos reconocidos por la Constitución de los que es titular toda persona sometida a un proceso penal, debe necesariamente contar con una autorización judicial previa antes de materializarse. Objeta que la norma cuestionada no obligue al Servicio Electoral a revisar el expediente penal de la causa con el fin de verificar que se haya dado autorización judicial previa para hacer procedente la suspensión del derecho a sufragio, pues la remisión de los antecedentes al Servicio Electoral constituye una actuación administrativa del tribunal y no sujeta a control judicial.
Luego denuncia infringido el debido proceso, específicamente la presunción de inocencia (art. 19 Nº7 constitucional y art. 8.2 de la CADH): «Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”.
El requerimiento fue rechazado por las Ministras Nancy Yáñez (P), María Pía Silva, Daniela Marzi, junto a los Ministros Nelson Pozo, José Ignacio Vásquez, Miguel Ángel Fernández y Raúl Mera.
El voto disidente, por acoger la inaplicabilidad, solo respecto del artículo 61 de la ley 18.695, lo suscribe el Ministro Cristián Letelier.
Redactó la sentencia la Ministra Silva y la disidencia el Ministro Letelier.
En un apartado denominado “El derecho de sufragio en la Constitución”, el fallo pone de relieve la importancia de la forma de gobierno democrático y republicano en nuestra historia constitucional, régimen de gobierno que es recogido en nuestra Carta Fundamental en su artículo 4°, conforme al cual “Chile es una República democrática”.
Enseguida, puntualiza que se reserva propiamente a la ciudadanía el ámbito de lo “político”, expresándose éste a través de las “diversas formas de intervención en los negocios públicos reservadas a quienes participen de tal cualidad”, o sea, mediante el gobierno del Estado. Pues bien, uno los rasgos más característicos de la forma de gobierno democrático es que quien gozan del estatus de ciudadano tienen una incidencia inmediata y directa en el funcionamiento y dirección del Estado cuando instituyen a sus gobernantes mediante elecciones libres y periódicas. De allí entonces que el derecho a sufragio se erige como uno que resulta imprescindible en un régimen democrático, de lo que deriva que todo a ciudadano debe reconocérsele tanto el derecho a votar, como el a ser elegido en un cargo público de elección popular.
Se añade que el artículo 13 de la Constitución se refiere a la ciudadanía y a los derechos que se reconocen a quien la posea, disponiendo que son ciudadanos “los chilenos que hayan cumplido dieciocho años de edad y que no hayan sido condenados a pena aflictiva” para luego establecer que “la calidad de ciudadano otorga los derechos de sufragio, de optar a cargos de elección popular y los demás que la Constitución o la ley confieran”. El artículo 15 de la Carta Fundamental, en relación con el derecho a sufragio, precisa que en las votaciones populares éste será personal, igualitario, secreto y obligatorio, salvo en las elecciones primarias, y que ellas sólo pueden convocarse para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en la Constitución. Mientras que el Nº 2 del artículo 16 de la Carta Fundamental consagra como causal de suspensión del derecho de sufragio “hallarse la persona acusada por delito que merezca pena aflictiva”.
Luego, precisa que, entre las autoridades de representación popular, que son aquellas que han sido elegidas en una votación popular por el cuerpo electoral para ocupar un cargo de tal característica, se encuentran los alcaldes (art. 118).
En el acápite titulado “La suspensión del derecho a sufragio”, el Tribunal examina los argumentos del requirente, específicamente en relación al artículo 61 de la ley orgánica constitucional de municipalidades, reiterando lo que ha señalado con anterioridad, en orden a los vínculos que existen entre la suspensión del ejercicio del derecho de sufragio (art. 16 Nº2), y la suspensión del ejercicio en el cargo de alcalde, contemplado en el artículo 61 impugnado, preceptos que regulan materias diversas, de manera que no resulta procedente el reproche de no encontrarse, en aquel artículo 16, la habilitación para que el legislador haya incorporado, en 1992, el artículo 61 a la Ley N° 18.695. (Rol N° 4103). Por ello se deben separar los argumentos que conducirán a rechazar el requerimiento en lo relativo a la suspensión del derecho de sufragio a que se refiere el inciso 1° del artículo 17 de la ley orgánica constitucional sobre Sistema de Inscripciones y Servicio Electoral, de aquellos que dicen relación con la suspensión en el ejercicio del cargo de alcalde, contemplada en el artículo 61 de la ley orgánica constitucional de Municipalidades.
En relación con el artículo 17 de la Ley Nº 18.556, el Tribunal, ejerciendo el control preventivo de la Ley N° 20.568, declaró conforme a la Constitución el referido artículo 17 inciso primero, pero lo hizo “(…) en el entendido de que las personas a que alude dicha disposición son aquellas respecto de las cuales, en conformidad a la legislación actualmente aplicable y en vigor, existe un auto de apertura del juicio oral firme o ejecutoriado, por los delitos que allí se indican.” (Rol N° 2.152).
Luego, en el Rol N° 10.006 declaró inaplicable la precitada disposición, empleando una interpretación sistemática del texto constitucional. Sostuvo que “el efecto que se establece en el artículo 16 N° 2° de la Constitución, como consecuencia de la acusación, en cuanto provoca la suspensión del derecho a sufragio, no puede aislarse de otras disposiciones de la Carta Fundamental que configuran garantías ineludibles para el imputado, a partir del derecho a un procedimiento racional y justo (…), y de la regla que limita la actuación del Ministerio Público (art. 83 inciso tercero), la cual no puede quedar reducida, como también podría sostenerse, de nuevo a partir de una interpretación aislada o carente de sistematización dentro de la preceptiva contenida en la Carta Fundamental, que sólo alcanza a las actuaciones vinculadas con órdenes impartidas a la policía durante la investigación, en circunstancias que el Ministerio Público no puede ejercer funciones jurisdiccionales, dentro de cuya esfera se encuentra la privación, restricción o perturbación de derechos, como el de sufragio y sin que, por tratarse de un proceso penal, sea constitucionalmente admisible reducirla solo para cautelar garantías judiciales o de orden procesal, excluyendo los demás derechos que la Carta Fundamental asegura”. En base a ello, se señaló que “la sola acusación no goza de la suficiencia jurídica que permita cumplir el estándar constitucional sistemáticamente referido, de tal manera que, al menos, es menester llevar a cabo actuaciones procesales posteriores a su presentación donde deberá intervenir el Juez de Garantía ordenando la notificación de la acusación, citando a la audiencia de preparación del juicio oral y confiriendo al acusado el derecho de señalar los vicios formales de que adoleciere la acusación, requiriendo su corrección o deducir excepciones de previo y especial pronunciamiento, como también para que exponga los argumentos de defensa que considere necesarios.”
Para que opere la suspensión del derecho de sufragio no basta entonces, “la sola acusación fiscal para que pueda concretarse en los términos contemplados en el artículo 17 inciso primero, sino que, al menos, requiere que el auto de apertura de juicio oral se encuentre firme, lo cual exige intervención judicial. Requisito este último indispensable que habrá que tenerse presente cuando se examinen los antecedentes fácticos de la gestión pendiente.
En cuanto a la suspensión del ejercicio en el cargo de alcalde, el fallo puntualiza que en una democracia la representación supone la existencia de una relación extrajurídica específica, que se funda y manifiesta en la confianza. Por ello “los titulares de los órganos de representación popular son responsables y asumen las consecuencias por el indebido ejercicio de sus funciones, ya que, para que pueblo confíe en ellos, no basta con que hayan sido elegidos por los ciudadanos, sino que además deben asumir su responsabilidad frente a ellos, lo cual supone que sus actos respeten el ordenamiento jurídico, por cuanto, este limita el poder dentro de las bases de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho.” (Rol N° 9431). Una forma de gobierno democrática exige que la protección de bienes jurídicos de mucha relevancia pueda conducir a la necesidad de que el legislador disponga que, quien ocupa un cargo de elección popular, se encuentre temporalmente incapacitado para desempeñarlo.
En este contexto, la disposición legal que suspende al alcalde en el ejercicio de su cargo cuando ha sido acusado por delito que merezca pena aflictiva, “constituye una consecuencia que el legislador ha podido incorporar, precisamente, en resguardo del régimen democrático y del principio de probidad (arts. 119, 124 y 125). La norma legal objetada, entonces, “teniendo en cuenta la autonomía municipal y el origen democrático del alcalde, dotado de amplias atribuciones para hacerla efectiva, armoniza con la vigencia de aquel principio, inherente al régimen democrático constitucional” (Rol N° 4103).
En el apartado que sigue titulado “Aplicación al caso concreto”, el fallo deja asentado que en la audiencia de preparación de juicio oral no hubo exclusión de prueba del Ministerio Público, y que el auto de apertura se encuentra firme y ejecutoriado.
Luego, señala que la inaplicabilidad es una acción de carácter concreto en cuyo análisis el Tribunal no puede prescindir de los antecedentes que proporciona la gestión en la que el precepto impugnado puede aplicarse. De ello resulta que la impugnación del actor relativa a la suspensión del derecho de votar debe rechazarse, siguiendo la línea de lo que se ha fallado en orden a que la existencia de un auto de apertura de juicio oral firme es suficiente para descartar la afectación de los derechos constitucionales que el requirente estima vulnerados. No puede entonces alegarse que no hubo una intervención judicial que sirviera de marco suficiente para aplicar la medida de suspensión del derecho de sufragio, desde que ella resulta ser consecuencia de la acusación formulada por el Ministerio Público por la comisión de un delito que merece pena aflictiva y que condujo a dictar el auto de apertura del juicio oral que se encuentre firme y ejecutoriado.
Por otra parte, si el principio de probidad proscribe que las autoridades y funcionarios se sirvan indebidamente de sus cargos es razonable que el legislador haya previsto mecanismos encaminados a precaver que se consumen actuaciones reñidas con el mismo. Por ello, no resulta lógico que ejerza como alcalde quien ha sido acusado de un delito que merece pena aflictiva.
Además, el ordenamiento jurídico establece diversas situaciones en las que se podría ordenar la suspensión en el cargo de ciertas autoridades que ocupan un cargo de elección popular. Existen suspensiones cuyo origen está en la Constitución y otras en la ley, a veces se constituyen como sanción disciplinaria y en otros casos como medida cautelar, teniendo una duración determinada o indeterminada según el caso, pero siempre de carácter temporal. Así, la Constitución contempla la suspensión en el cargo electivo respecto de ciertas autoridades que hayan perdido el fuero.
En el ámbito legal, respecto del alcalde en el caso de notable abandono de deberes o contravención grave a las normas sobre probidad administrativa, la ley dispone que quedará suspendido en el cargo tan pronto le sea notificada la sentencia de primera instancia que acoja el requerimiento de cese en el cargo que hayan formulado concejales del municipio ante el tribunal electoral regional respectivo. Esa regulación legal tiene su origen en el la Constitución (art. 125, inciso 1°). De allí que la regla constitucional que así lo autoriza constituye asimismo la fuente que permite el establecimiento de las causales de suspensión en tal función.
Concluye el fallo señalando la suspensión tanto del derecho de sufragio como del derecho a desempeñarse en el cargo de alcalde no constituye un impedimento de carácter absoluto, sino que es de índole temporal, al igual que en el caso de los parlamentarios que han sido desaforados. Se trata entonces de una medida cautelar que resulta más amplia que la del mero aseguramiento de la eficacia de una decisión final. Como se ha dicho las características propias de ese tipo de medidas son su “instrumentalidad, temporalidad, urgencia y homogeneidad. Asimismo, estas medidas exigen peligro de daño y apariencia de buen derecho.” (Rol N° 2731). Por ello la suspensión se mantendrá hasta la sentencia penal definitiva y ejecutoriada, y sólo si es el alcalde resulta finalmente condenado por delito que merece pena aflictiva del que ha sido acusado perderá su ciudadanía y, por ende, los derechos que tal calidad confieren a quienes la poseen.
La disidencia del Ministro Letelier, que estuvo por acoger el requerimiento y declarar inaplicable sólo el artículo 61 de la ley N°18.695, de Municipalidades, discurre a partir de un análisis de la soberanía y su ejercicio.
El titular del poder político corresponde a la Nación. “Agrupación de personas, unidas por vínculos materiales y espirituales, que los hace tener conciencia de poseer caracteres comunes que les permite diferenciarse de otros grupos nacionales, y en que los individuos manifiestan y demuestran tener la voluntad de conservar esos lazos de unidad” (Rol N° 346).
La soberanía la ejerce: a) el pueblo a través del plebiscito y las elecciones periódicas; y b) por las autoridades que la Constitución establece. El Código Político estatuye una democracia directa que se manifiesta a través de los referidos plebiscitos, y representativa en las votaciones en que se eligen las autoridades mediante sufragio electoral, como lo son los Alcaldes, que en la respectiva comuna ejercen soberanía por mandato de la Constitución (art. 5° inciso primero).
La democracia constitucional ha expandido el derecho constitucional en todos los ámbitos de la ciencia jurídica, lo cual ha significado un relieve de los derechos fundamentales en términos que las Constituciones de los países libres y con un sistema democrático sólido, contienen un catálogo amplio de ellos. Por consiguiente, en una democracia constitucional el ejercicio de la autoridad se encuentra intrínsicamente vinculado con los derechos fundamentales de las personas, derechos que también gozan quienes desempeñan cargos de elección popular.
El requirente fue elegido Alcalde y tendrá que desempeñar ese cargo hasta cumplir el período respectivo, salvo que se configure alguna de las causales de cesación establecidas en el artículo 60 de la Ley N°18.965, la que debe ser declarada por el tribunal electoral regional respectivo. En consecuencia, la cesación en el cargo de Alcalde requiere un pronunciamiento judicial, de manera que el control de legalidad, y desde luego de constitucionalidad de tan drástica medida, tiene que realizarlo un tribunal especializado como lo son los tribunales electorales regionales.
Ocurre que el artículo 61 de la referida ley, dispone una medida que aunque sea temporal, afecta la soberanía, puesto impide ejercer el cargo a una autoridad elegida por el pueblo, y además altera la democracia, puesto que al declararse la incapacidad del Alcalde para desempeñar su cargo, tal medida opera por el solo ministerio de la ley y no tiene un control jurisdiccional, lo que pugna con las disposiciones constitucionales de los artículos 4° y 5° de la Carta en vigor.
Es el tribunal electoral regional la judicatura convocada por la Constitución y la ley a pronunciarse acerca de las acciones que podrían subsumirse en algunas de las causales referidas en el artículo 60 de la ley N°18.695, y no existiendo pronunciamiento de esa Magistratura no corresponde impedir al Alcalde elegido por voto popular ejercer su cargo. Por tanto, la incapacidad temporal resulta contraria a la Carta Fundamental por alterar la voluntad soberana del pueblo, siendo que sólo los tribunales de justicia pueden sancionar a dicha autoridad con la cesación del cargo.
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En lo que respecta a la acusación que el ente persecutor ha formulado ante los tribunales del orden penal, y que el requirente aduce no puede producir ningún efecto mientras no le afecte una sentencia condenatoria afinada en aplicación de la presunción de inocencia: a) debe ser tratado como inocente mientras no se declare por sentencia lo contrario, y b) no está obligado a probar su inocencia, el disidente cita la jurisprudencia del Tribunal en la materia. (Rol N°739 y N°1518).
Enseguida, en base a ello, sostiene que no es posible constitucionalmente que un precepto legal imponga una medida tan gravosa que no sólo afecta a la persona que ejerce el cargo de Alcalde, sino que, a la comunidad, puesto que el Alcalde como jefe comunal tiene que llevar adelante los fines de la Municipalidad que gobierna, esto es, satisfacer las necesidades de esa comunidad y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. (Art. 108). Si bien el requirente está sujeto a medidas cautelares (personales y reales) impuestas por el Juez de Garantía las mismas afectan solo al requirente y no a la comunidad.
Por último, sostiene que se vulnera el principio de proporcionalidad, porque la medida consagrada en el precepto censurado no respeta la intervención mínima, la interdicción de la arbitrariedad y la proporcionalidad en sentido estricto, puesto que, por el sólo ministerio de la ley, sin intervención de tribunal alguno se le incapacita para el desempeño del cargo de Alcalde. Por ello el artículo 61 de la ley N°18.695 resulta contrario a la Constitución en el caso concreto, por la severidad de la medida que dispone y sin que exista un control judicial que autorice o rechace la falta de capacidad jurídica para cumplir con el mandato del pueblo.
Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol N° 14.156-2023 y expediente.