El Tribunal Constitucional acogió parcialmente un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por ENEL, que impugnó los artículos 47, inciso primero y 48 de la Ley de Rentas Municipales, junto al artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, y declaró inaplicable para resolver la gestión pendiente sólo el inciso primer del artículo 47 del precitado cuerpo legal.
Los preceptos legales que fueron impugnados para no ser aplicados en la resolución de la gestión pendiente –un juicio ejecutivo– son los siguientes:
1. “Para efectos del cobro judicial de las patentes, derechos y tasas municipales, tendrá mérito ejecutivo el certificado que acredite la deuda emitida por el secretario municipal. La acción se deducirá ante el tribunal ordinario competente y se someterá a las normas del juicio ejecutivo establecidas en el Código de Procedimiento Civil.” (Art. 47, inciso primero, Ley de Rentas Municipales)
2. “El contribuyente que se constituyere en mora de pagar las prestaciones señaladas en el artículo anterior, quedará obligado, además, al pago de los reajustes e intereses en la forma y condiciones establecidas en los artículos 53, 54 y 55 del Código Tributario.” (Art. 48, Ley de Rentas Municipales).
3. “El contribuyente estará afecto, además, a un interés penal del uno y medio por ciento mensual por cada mes o fracción de mes, en caso de mora en el pago del todo o de la parte que adeudare de cualquier clase de impuestos y contribuciones. Este interés se calculará sobre los valores reajustados en la forma señalada en el inciso primero.” (Art. 53, inciso tercero, Código Tributario).
La gestión pendiente es un juicio ejecutivo seguido ante el Primer Juzgado Civil de Santiago, iniciado por la Municipalidad de Recoleta en contra de ENEL, en el que se hace valer como título ejecutivo un certificado del Secretario Municipal, conforme a lo dispuesto en el artículo 47 del Decreto Ley N° 3.063, en el que se incluye en dicho cobro los reajustes, intereses e intereses penales del artículo 48 del Decreto Ley N° 3.063, en relación al inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario, y los recargos del artículo 19 de la Ordenanza 75, de 2021, de la Municipalidad de Recoleta. La requirente opuso excepciones, que se declararon admisibles y fueron recibidas a prueba.
La requirente alega que el primer precepto legal objetado no sólo da por existente una obligación que no existe (la de pagar permisos municipales por las obras en bienes nacionales de uso público relacionadas con su actividad), sino, además, le confiere a dicha obligación un carácter de ejecutividad del que carece para todos los efectos. Mientras que los otros dos artículos cuestionados habilitan a la Municipalidad para aplicarle una tasa del 18% anual sobre la deuda, de existir, lo que excede el interés corriente y la tasa máxima convencional, generando una sanción absolutamente desproporcionada.
Que la demandante pueda generar a su sola decisión un título ejecutivo, y reclamar a partir de ello, una obligación que no existe, cargando su pago, además, con intereses sancionatorios que resultan del todo desproporcionados, afecta directamente el derecho a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y, en particular, al derecho a un racional y justo procedimiento, afirma la requirente.
También alega vulnerada la igualdad ante la ley, en la medida que se admite que una parte en dicha gestión (la parte demandante), pueda generar unilateralmente, a su sola decisión, y sin espacio a la intervención del afectado, un título ejecutivo que no se basa en obligaciones consagradas en el ordenamiento vigente, y que, además, pueda agregar en el cobro intereses sancionatorios que resultan del todo desproporcionados e improcedentes.
El derecho de propiedad se conculca desde que se pretende hacer soportar en el ejecutado una carga pecuniaria forjada unilateralmente sin base legal suficiente.
La aplicación de la preceptiva legal impugnada se traduce, asimismo, en una vulneración del contenido esencial de los derechos referidos, (debido proceso en cuanto racional y justo procedimiento, igualdad ante la ley y de propiedad privada), pues se ha traspasado la frontera máxima que permite el ordenamiento constitucional para toda y cualquiera regulación de las garantías constitucionales.
El requerimiento fue acogido parcialmente, solo en cuanto al artículo 47, inciso primero, de la Ley de Rentas Municipales, que se declaró inaplicable para resolver la gestión pendiente, por los Ministros Cristian Letelier, Nelson Pozo, José Ignacio Vásquez, Miguel Ángel Fernández, Raúl Mera, Manuel Núñez.
Sobre el artículo 47 de la Ley de Rentas Municipales, el Tribunal aclara que no le corresponde emitir un juicio sobre la fuente legal misma de la obligación, ya que el examen debe detenerse exclusivamente en la regulación que contiene el precepto impugnado, que se refiere a las condiciones de ejecutividad judicial, y a sus efectos de cara a la Constitución del certificado que se hace valer como título ejecutivo, que es competencia de los tribunales de fondo.
Sobre sus efectos, indican que el derecho al debido proceso y su antecedente, el derecho a la tutela judicial, comprenden el derecho a un juicio declarativo cuando las obligaciones que una parte pretende exigir de la otra son controvertidas o cuando, como sucede en este caso, hay jurisprudencia judicial y administrativa que han cuestionado severamente la existencia de una competencia legal para exigir las prestaciones que se cobran. Por tanto, el derecho exige, cuando hay controversia, la sustanciación previa de un juicio declarativo. Sin embargo, esta norma traslada al demandado la carga de desvirtuar la prueba privilegiada que resulta del título ejecutivo y favorece al Municipio al alterar su natural carga de probar la existencia de las obligaciones que reclama.
Agregan que la facultad legal del ejecutado de oponer excepciones en el proceso ejecutivo no purga los efectos contrarios a la Constitución que produce el precepto legal reprochado de cara a las exigencias de un procedimiento racional y justo.
En cuanto a los artículos 48 de la Ley de Rentas Municipales y el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, el Tribunal deja asentado que en relación a la impugnación de esas normas ha modificado su jurisprudencia, sosteniendo que la aplicación de los preceptos cuestionados no produce efectos contrarios a la Carta Fundamental (Roles Nºs 13.252, 13.769, 13.985, 13.986, 14.06314.114, 14.115).
En dichos fallos, indica se han establecido los siguientes criterios: (i) el dilema de fondo a dilucidar en esta sede pareciera ser materia propia de la resolución por parte del juez del fondo, dado que el problema surge por una controversia de interpretación de regulación legal y contractual que haría improcedente perseguir el cobro de un crédito; (ii) es imprescindible deslindar la naturaleza de la institución jurídica del “interés de demora” de una obligación tributaria respecto de otros estatutos que son argüidos tales como sanción administrativa, pues no resulta pertinente enjuiciar ni calificar un instituto jurídico a partir de instituciones que si bien, pueden ser próximas, no son de la esencia de la estructura reprochada; (iii) la figura del artículo 53 del Código Tributario es la de Intereses de Demora, los cuales están justificados junto a las demás cargas públicas personales con el mandato constitucional de que estas se reparten igualitariamente junto con el deber de contribuir al pago de los impuestos (art. 19, N° 20, inciso primero). En el primer caso, se trata de los ciudadanos y en el segundo de los contribuyentes, pero incumbentes ambos en la categoría de compromiso que se vinculan con el “bien común” de la sociedad al tenor del artículo 1° inciso tercero, de la Constitución Política; (iv) el monto del interés de demora o interés moratorio tiene un objetivo y función disuasorio y que para el evento de que se infrinja la norma exista un desincentivo de que tal monto compensatorio corresponde a que, ante el incumplimiento de la obligación por parte del contribuyente, prefigura ser deudor de un precio superior a la regla de intereses de mercado. Esto es lo que se denomina la “razonabilidad económica”, con su impronta disuasoria y por estar sobre la línea del mercado esencialmente fluctuante, dúctil y generalizado.
Luego de señalar que la impugnación no ahonda en argumentaciones que puedan llevar a revertir el criterio jurisprudencial del Tribunal, el fallo señala que los reproches de la requirente no están directamente relacionados con la aplicación de los preceptos impugnados, sino más bien con la falta de ejecutividad del título que da cuenta de una obligación que, a su juicio, es inexistente.
Enseguida, la Magistratura señala que en diversos pronunciamientos ha precisado que los intereses penales no son sanciones administrativas stricto sensu, y no se han aducido argumentaciones que lo controviertan. Además, sostener que los intereses son desproporcionados por el sólo hecho de que excedan el interés máximo convencional, sin entregar ninguna argumentación adicional, implica instar a esta Magistratura a utilizar como baremo de constitucionalidad una norma de rango legal, cuestión que, además de ser impropia, implicaría cercenar al legislador su natural potestad de dictar leyes especiales o modificar las ya dictadas.
El fallo refiere que el mecanismo de los intereses persigue dos objetivos legítimos. Por una parte, busca compensar los efectos negativos que la demora en el pago de obligaciones tributarias pueda traer consigo; por otra, pretende apremiar al contribuyente a cumplir, de modo tal de evitar que el retardo si quiera se produzca.
Por lo razonado, el Tribunal concluye que la aplicación de los artículos 48 de la Ley de Rentas Municipales y del artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, no configuran la infracción constitucional alegada. Por el contrario, el efecto inconstitucional denunciado (cobro de intereses) normalmente deriva del incumplimiento del deudor, y que ahora pretende atribuir a una norma cuyo fin era evitarlo o, al menos, disuadirlo. En otros términos, se pretende construir una inconstitucionalidad a partir de un incumplimiento previo.
Concluye la sentencia en este punto, señalando que si la obligación tributaria -a la que acceden los intereses- es inexistente, entonces el efecto inconstitucional tampoco es atribuible a los preceptos cuestionados, sino más bien al actuar edilicio de cobrar obligaciones tributarias en contravención a la ley, materia que no es competencia de este Tribunal.
Las Ministras Nancy Yáñez (P) y María Pía Silva estuvieron por rechazar el requerimiento en lo que respecta al artículo 47, inciso primero, de la Ley de Rentas Municipales.
A su juicio, no se observa cómo la norma que se impugna colisiona con la Carta Fundamental, toda vez que lo que se aduce es una errónea aplicación de una norma legal y, por tanto, un vicio de legalidad que debe ser impugnado en la sede jurisdiccional correspondiente y no por vía de inaplicabilidad. Lo que correspondía era que el demandado opusiera la excepción del numeral 7 del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil, la cual permite al juez del fondo controlar si efectivamente concurren en el instrumento fundante de la demanda ejecutiva los requisitos o condiciones establecidos por la ley para que tenga mérito ejecutivo. Hacen suyos los argumentos vertidos en el Rol 7595-19, a través de la cual se declaró inadmisible un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba la citada disposición legal.
Los Ministros Cristián Letelier, José Ignacio Vásquez y Miguel Ángel Fernández, estuvieron por acoger el requerimiento también respecto de los artículos 48 de la Ley de Rentas Municipales, y 53, inciso tercero, del Código Tributario.
En virtud de tales preceptos se dispone aplicar un interés penal del 1,5% mensual, por cada mes o fracción de mes, en caso de mora en el pago del todo o de la parte que se adeude por concepto de patentes, derechos y tasas municipales.
Refieren que el Tribunal se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto del inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario, acogiendo requerimientos de inaplicabilidad en los Roles N° 1.951, 3.440, 4.170, 4.623, 6.082, 6.866, 7.864, 8.458 y 8.770, habida consideración que, si bien esa preceptiva legal persigue el pago oportuno de los tributos fiscales o municipales, su aplicación puede resultar contraria a la Constitución, especialmente cuando ha habido una tardanza en el cobro que no es imputable al contribuyente, de modo tal que no existe un retardo que sea atribuible a él en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, sino que el no pago oportuno deriva de la inacción de la autoridad estatal o la demora generada por ella misma. Así, la aplicación inconstitucional se concreta porque, si no se distinguen ambas situaciones, se da un mismo e idéntico tratamiento al contribuyente genuinamente moroso en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias que al contribuyente que se ha visto expuesto a la lenidad de quien obra como acreedor o bien ha sufrido dilaciones en sede administrativa o ante la autoridad judicial que no le son imputables, vulnerándose la igualdad ante la ley.
Acto seguido señalan que cuando se procede de esta manera, el interés penal de 1,5% mensual, vierte en una sanción aplicable automáticamente y de plano, esto es, sin un justo y racional procedimiento previo como exige la Constitución. La función jurisdiccional se reduce así a una labor puramente forzosa e inevitable de aplicar una pena que viene impuesta directamente por la ley, sin ninguna distinción. Se le impide a los Tribunales “conocer” y “juzgar” en su propio mérito cada diferente situación (Roles N° 3440 y N° 8.770). Por ello la jurisprudencia ha estimado que, en algunas gestiones pendientes, la aplicación de ese interés penal por la mora en el pago de tributos, resulta contraria a la Constitución, pero, en otras oportunidades, la ha considerado ajustada a la Carta Fundamental.
Noticia Relacionada
El Ministro Manuel Núñez (S) concurrió a rechazar el requerimiento en contra de los artículos 48 de la Ley de Rentas Municipales y artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, solamente en razón de haberse acogido el requerimiento respecto de lo dispuesto en el artículo 47 inciso primero del mismo cuerpo legal. La decisión principal torna en innecesario un pronunciamiento respecto de normas accesorias relativas a los intereses de una deuda cuyo cobro ejecutivo pierde, merced de la declaración de inaplicabilidad, su piedra angular cual es el título ejecutivo.
Vea texto de la sentencia Rol Nº14.007-2023.