El Tribunal Constitucional se pronunció sobre el requerimiento de inaplicabilidad que impugnó los artículos 8° de la Ley N° 17.322, que establece normas para la cobranza judicial de cotizaciones, aportes y multas de las instituciones de seguridad social; 19, incisos décimo, undécimo, duodécimo y decimotercero del D.L. N° 3.500, que establece nuevo sistema de pensiones; y 3°, N° 5, de la Ley N° 19.260, que modifica la Ley N°17.322 y el Decreto Ley N° 3.500, de 1980, y dicta otras normas de carácter previsional.
Las normas legales impugnadas para que no se apliquen en la resolución de la gestión pendiente -seguida ante el Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional de Concepción- establecen lo siguiente:
1. “En el procedimiento a que se refiere esta ley, el recurso de apelación sólo procederá en contra de la sentencia definitiva de primera instancia, de la resolución que declare negligencia en el cobro señalado en el artículo 4o bis, y de la resolución que se pronuncie sobre la medida cautelar del artículo 25 bis. Si el apelante es el ejecutado o la institución de previsión o de seguridad social, deberá previamente consignar la suma total que dicha sentencia ordene pagar, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo anterior.
Si el recurso de apelación es deducido por el ejecutado, el tribunal hará entrega de los valores consignados a la institución de previsión o seguridad social, la cual quedará obligada a las restituciones que correspondieren con arreglo a la sentencia de término.
Esta restitución deberá ser enterada dentro del plazo fatal de 15 días, contado desde que la sentencia se encuentre ejecutoriada. Si no se cumpliere esta obligación en el plazo señalado, la institución deberá abonar un interés del 3% mensual, a partir de la fecha en que el fallo quedó ejecutoriado.
El recurso de apelación se conocerá en cuenta a menos que las partes de común acuerdo soliciten alegatos. (Art. 8, Ley 17.322).
2. “Las cotizaciones que no se paguen oportunamente por el empleador o la entidad pagadora de subsidios, se reajustarán entre el último día del plazo en que debió efectuarse el pago y el día en que efectivamente se realice. Para estos efectos, se aumentarán considerando la variación diaria del índice de Precios al Consumidor mensual del período comprendido entre el mes que antecede al mes anterior a aquel en que debió efectuarse el pago y el mes que antecede al mes anterior a aquel en que efectivamente se realice
Para cada día de atraso la deuda reajustada devengará un interés penal equivalente a la tasa de interés corriente para operaciones reajustables en moneda nacional a que se refiere el artículo 6° de la ley N° 18.010, aumentado en un cincuenta por ciento.
Si en un mes determinado el reajuste e interés penal aumentado en la forma señalada en el inciso anterior, resultare de un monto total inferior al interés para operaciones no reajustables que fije la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, o a la rentabilidad nominal de los últimos doce meses promedio de todos los Fondos de Pensiones, todas ellas aumentadas en un cincuenta por ciento, se aplicará la mayor de estas dos tasas, caso en el cual no corresponderá aplicación de reajuste. La rentabilidad nominal de los últimos doce meses promedio de todos los Fondos, se determinará calculando el promedio ponderado de la rentabilidad de todos ellos, de acuerdo a la proporción que represente el valor total de las cuotas de cada uno, en relación con el valor de las cuotas de todos los Fondos, al último día del mes anterior. La rentabilidad mencionada corresponderá a la del mes anteprecedente a aquél en que se devenguen los intereses, y será considerada una tasa para los efectos de determinar los intereses que procedan”. (Art. 19, incisos undécimo, duodécimo y decimotercero, DL Nº3.500).
3. “Introdúcense las siguientes modificaciones al artículo 19 del decreto ley N°3.500, de 1980: (…)
5.- Sustitúyese el actual inciso quince, por el siguiente:
Los reajustes e intereses serán abonados conjuntamente con el valor de las cotizaciones en la cuenta de capitalización individual del afiliado. Serán de beneficio de la Administradora las costas de cobranzas y la parte del recargo de los intereses a que se refieren los incisos noveno y décimo, equivalente a un 20% de los intereses que habría correspondido pagar de aplicarse interés simple sobre la deuda reajustada. La diferencia que resulte entre dicho monto y los intereses que efectivamente pague el empleador calculados de acuerdo a lo dispuesto en los incisos noveno, décimo y undécimo, se abonará a la cuenta de capitalización del afiliado, siendo de su beneficio.” (Art. 3, Ley 19.260).
La Administradora de Fondos de Cesantía dedujo demanda de cobro de cotizaciones previsionales en contra de la requirente, causa que se sustancia ante el Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional de Concepción. En ella se despachó mandamiento de ejecución y embargo. Luego se decretó el arresto del representante legal, como apremio. La empresa consignó la suma de $1.000.000.-, generándose luego liquidaciones que fueron objetadas, pero las objeciones fueron rechazadas de plano por el Tribunal. En vista de ello se dedujo recurso de reposición con apelación en subsidio. La reposición fue desestima y la apelación no concedida, por lo que la requirente interpuso recurso de hecho que es la gestión pendiente invocada en el requerimiento de inaplicabilidad.
Al fundar los conflictos constitucionales que surgen a partir de la aplicación concreta de las disposiciones legales cuestionadas, la parte requirente aduce que el artículo 8° de la Ley N° 17.322 produce infracción al artículo 5° de la Constitución con relación a los artículos 8.1., 8.2 letra h) y 25.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sostiene que tanto el derecho a ser juzgado por una sentencia motivada como el derecho a recurrir de un fallo ante un juez o tribunal superior constituyen garantías fundamentales que la Constitución reconoce como parte de un procedimiento justo y racional.
En cuanto a la impugnación al artículo 8° incisos primero, segundo y tercero de la Ley N° 17.322, estuvieron por rechazar en esta parte el requerimiento los Ministro (as) Nancy Yáñez (P), María Pía Silva, Raúl Mera y Natalia Muñoz (S). Por acoger los Ministros Cristián Letelier, José Ignacio Vásquez, Miguel Ángel Fernández y Manuel Núñez (S).
En lo relativo a la impugnación del artículo 8° inciso final de la Ley N° 17.322, estuvieron por rechazar los Ministros (as) Nancy Yáñez (P), Cristián Letelier, José Ignacio Vásquez, María Pía Silva, Raúl Mera y Natalia Muñoz (S). Por acoger los Ministros Miguel Ángel Fernández y Manuel Núñez (S)
La impugnación de inaplicabilidad al artículo 19 incisos décimo, undécimo y duodécimo del D.L. N° 3.500 fue desestimada por la unanimidad del Tribunal. Pero fue acogida en lo referido al artículo 19 inciso decimotercero del D.L. N° 3.500 con votos de los Ministros Cristián Letelier, José Ignacio Vásquez, Miguel Ángel Fernández, Raúl Mera y Manuel Núñez (S). Por rechazar las Ministras Nancy (P) María Pía Silva y Natalia Muñoz (S).
El cuestionamiento al artículo 3°, N° 5, de la Ley N° 19.260, fue desestimado por votación unánime del Tribunal.
En cuanto a la impugnación al artículo 8°, incisos primero, segundo y tercero de la Ley N° 17.322,
El requerimiento de inaplicabilidad fue rechazo en relación al impugnado artículo 8°, incisos primero, segundo y tercero de la Ley N° 17.322, al haberse producido empate de votos.
Estuvieron por rechazar en esta parte el requerimiento los Ministros (as) Nancy Yáñez (P), María Pía Silva, Natalia Muñoz y Raúl Mera.
Razonan que el derecho a la impugnación de las sentencias -el derecho al recurso-, que integra la garantía del debido proceso, no implica el derecho a un recurso en concreto, de modo tal que, establecida la posibilidad de revisión, el legislador es libre para determinar el modo y los procedimientos para lograrla.
Agregan que ni la Constitución ni los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos consagran el derecho al recurso de apelación o a la doble instancia, no estableciendo preferencias respecto de algún recurso procesal en específico como mecanismos para impugnar resoluciones judiciales. Incluso, si se reconociera que existe un derecho a la doble instancia, de ello no se sigue ni se deriva necesaria y correlativamente la apelabilidad de todas y cada una de las resoluciones que se dicten en el transcurso del procedimiento. Tal modelo sería impracticable y pugnaría con la racionalidad y justicia exigida por el inciso sexto del artículo 19 N° 3 de la Constitución.
La Ministra María Pía Silva estuvo por rechazar la impugnación únicamente por existir dos requerimientos de inaplicabilidad deducidos por la misma parte, respecto de idéntica gestión pendiente, formulados con iguales fundamentos constitucionales respecto a los artículos 19, incisos undécimo, duodécimo y decimotercero del DL N° 3.500 y 3°, N° 5, de la Ley N° 19.260, operando a su respecto la preclusión del derecho de accionar con el primer requerimiento deducido.
Por acoger estuvieron los Ministros Cristián Letelier, José Ignacio Vásquez y Miguel Ángel Fernández y Manuel Núñez (S)
En cuanto al inciso primero del artículo 8°, parte primera, indican que consagra el recurso de apelación, pero circunscribe su procedencia, exclusivamente, respecto de las resoluciones que expresamente menciona. Esto es, lo limita a tres resoluciones específicas, sólo una por su naturaleza (sentencia definitiva) y las restantes por su específico contenido. En este sentido, la norma establece reglas especiales sobre el recurso de apelación.
Estas normas, desde la posición del requirente, lo privado de la posibilidad de que se revise lo resuelto a propósito de una objeción que formuló respecto de la liquidación practicada en la causa, la que en definitiva fija el monto adeudado y que ella debe satisfacer en el contexto del proceso de ejecución, hipótesis en la cual cesará la ejecución y la aplicación de todas las medidas de diversa naturaleza que el legislador ha dispuesto para incentivar el cobro respectivo. En este sentido, entienden que la liquidación constituye un acto procesal de enorme trascendencia, dado que determina el monto preciso de lo adeudado y cobrado en el proceso que se sigue en su contra. De allí que la corrección o incorrección del acto de liquidación no pueda ser considerada como una cuestión menor o irrelevante para el ejecutado y la correcta determinación de sus derechos en el marco del juicio respectivo.
En este sentido, cuando se puede ver limitada la posibilidad de apelar respecto de una resolución judicial que se pronuncia sobre una cuestión relevante, como lo es la objeción planteada por la requirente respecto de la liquidación, con la trascendencia que ello tiene conforme se expuso, tal limitación termina friccionando directamente con las garantías constitucionales de la parte afectada por tal restricción. Si bien la finalidad del legislador fue la de propender a la concentración del juicio, aspirando a su pronta finalización, que aparece como loable, no necesariamente resulta compatible con las exigencias de racionalidad y justicia que exige la norma constitucional. En este caso, la pretensión de celeridad coarra el derecho, pues la aplicación del precepto impide al requirente recurrir de la resolución que rechazó su objeción a la liquidación, de la cual discrepa fáctica y jurídicamente. Cuestión que lesiona, en esta oportunidad, el derecho a un procedimiento racional y justo, en cuanto le priva de un mecanismo eficaz de revisión de dicha resolución, cuyos efectos son de enorme trascendencia para el requirente, en tanto supone el riesgo de verse expuesto al pago de sumas de dinero que estima improcedentes o injustas, no obstante haber cuestionado, en términos razonables, el alcance de la liquidación.
Sobre la parte segunda del inciso primero del mismo artículo, aquellas configuran un requisito de procesabilidad para el recurso de apelación que dedujo la requirente, pues si la Corte de Apelaciones llega a acoger el recurso de hecho, podría plantearse, eventualmente, el problema de si ha satisfecho o no la consignación previa que requieren los preceptos en esta parte analizados.
En este caso, el precepto condiciona la procedencia de un recurso procesal a una consignación previa, cuestión que no se ajusta a la garantía constitucional que consagra la tutela judicial efectiva, en atención a que la pretensión del ejecutado, en orden a que se revise el pronunciamiento del tribunal inferior por el superior, queda supeditada al pago de una cantidad de dinero, lo que representa un impedimento que entraba e, incluso, puede llegar a imposibilitar -del todo- la revisión de lo decidido en la primera instancia. Aquello, en razón de la carga pecuniaria impuesta, puede transformar el conocimiento de la controversia en uno de instancia única, sin que las justificaciones que se emplean para desestimar el requerimiento, parezcan suficientes para supeditar el derecho al doble conforme, al pago de una cantidad de dinero, o en otros términos, a la capacidad económica de la parte agraviada.
Agregan que una de las finalidades del legislador para exigir la consignación, fue la de dotar una mayor seriedad al recurso, sin embargo, ello no parece razonable, en cuanto la herramienta carece de sentido para el logro de la finalidad aludida, toda vez que el litigante que cuente con recursos suficientes podrá acceder a la revisión de lo decidido en primera instancia y quien no los posea, quedará impedido del doble conforme, sin que -en uno u otro caso- aquella situación económica fáctica dote o no de mayor o menor seriedad al recurso que se intenta. Advierten que dicha pretendida justificación importa igualmente asumir que la interposición del recurso es malintencionada o meramente dilatoria, antes si quiera de ser interpuesto, soslayando que, en realidad, los recursos constituyen un medio de impugnación de una sentencia, determinado como un derecho y un estándar mínimo, integrante del derecho fundamental al debido proceso.
En lo relativo al artículo 8°, inciso final, de la Ley N° 17.322, estuvieron por rechazar la impugnación los Ministros (as) Nancy Yáñez (P), María Pía Silva, Natalia Muñoz (S) y Cristián Letelier, José Ignacio Vásquez y Raúl Mera.
Razonan que el requerimiento no estructuró una argumentación destinada a demostrar una infracción constitucional, cuestión que tampoco fue desarrollada en estrados. Además, si se considera el rechazo del requerimiento respecto de los incisos precedentes del artículo 8° de la Ley N° 17.322, parece inconducente referirse a la constitucionalidad de la norma que supedita los alegatos al acuerdo de las partes.
Sin perjuicio de lo anterior, ponen de relieve que en el Rol N° 13.179, la Magistratura Constitucional descartó la inconstitucionalidad de las normas que tienen como consecuencia que los asuntos se resuelvan en cuenta por las Cortes de Apelaciones. Dado que la Constitución no establece el listado de trámites que constituyen el racional y justo procedimiento, y considerando la libertad del legislador de regular las ritualidades de la tramitación de un recurso de apelación, no se aprecia una infracción constitucional si se establecen determinados requisitos -como el acuerdo de las partes- para que se decreten alegatos.
Por acoger votaron los Ministros Miguel Ángel Fernández y Manuel Núñez (S). Estiman que no aparece justificado que se disponga que el recurso de apelación sea revisado sólo en cuenta por el Tribunal de Alzada, pues -para alcanzar la única razón que esgrime el legislador, consistente en la celeridad- se adopta una medida muy lesiva del derecho a defensa y a un procedimiento racional y justo, conforme al artículo 19 N° 3° incisos segundo y sexto de la Constitución.
Respecto a la impugnación dirigida en contra del artículo 19 incisos décimo, undécimo y duodécimo del D.L. N° 3.500 y del artículo 3°, N° 5, de la Ley N° 19.260, fue desestimada por la unanimidad del Tribunal.
A juicio de la requirente, dichas normas vulnerarían los artículos 5°, inciso segundo, 19 N°2, 19 N°3 ,19 N°24 y 19 N° 26 de la Constitución. En términos generales, se acusa una vulneración por las normas objetadas a los principios de non bis in ídem y de proporcionalidad, y al debido proceso.
Para desestimar la impugnación, la Magistratura razona que la ejecución laboral supone la existencia de un título ejecutivo y su diseño responde a la necesidad de un procedimiento simple, rápido y eficaz para el cobro de la suma líquida y determinada de dinero que en él consta. En este procedimiento de ejecución laboral, lo que se pretende es obtener el pago de cotizaciones previsionales impagas del trabajador, lo que emana de su derecho a la seguridad social.
Indican que la parte requirente asevera que la aplicación de los preceptos impugnados −que establecen un mecanismo de reajustes, intereses y recargos− constituye una sanción impuesta de plano y desproporcionada, afirmación que jurídicamente es errónea.
Nos encontramos ante un juicio de cobranza, originado por la existencia de distintas resoluciones de la respectiva institución de seguridad social que dan cuenta del no pago de cotizaciones previsionales. Es a estas resoluciones a las cuales la ley confiere mérito ejecutivo, sin que esta circunstancia sea objeto de cuestionamientos en el requerimiento. Frente a este título ejecutivo, el ejecutado tiene posibilidades de defensa que son más limitadas que las existentes en un juicio declarativo, pero que, sin embargo, están disponibles para el demandado. Así, durante el transcurso del juicio, la parte requirente ha podido presentar excepciones contra el título ejecutivo invocado, objetar las liquidaciones y recurrir contra ciertas resoluciones. Adicionalmente, la ley ha establecido un sistema de reajustes e intereses, que ha sido conocido por el empleador con anterioridad y que también es señalado en las resoluciones que fueron invocadas como título ejecutivo. Por lo tanto, no solo desde un inicio ha sido previsible para la parte requirente las consecuencias del no pago de cotizaciones previsionales reiterado en el tiempo, sino que, además, la aplicación de las normas criticadas viene justificada por el hecho de existir una obligación de carácter indubitado.
Sobre la supuesta vulneración al derecho de propiedad, que se configuraría al generar “inevitablemente un extremo sobreendeudamiento en quienes, según el Tribunal, deben cotizaciones previsionales morosas, puesto que de un momento a otro se ven enfrentados a una deuda cuya cuantía resulta descomunal” , el Tribunal señala que no habiéndose registrado pago, difícilmente se podría considerar que existe una afectación efectiva del patrimonio del deudor, pero, por lo demás, incluso si lo hubiera habido, las cotizaciones previsionales pertenecen al patrimonio del trabajador, no del empleador. Así, se constata que el ejecutado parte de una premisa −que es estimar que el pago de las cotizaciones previsionales constituye una limitación a su derecho de propiedad−jurídicamente errónea. Las cotizaciones previsionales pertenecen al trabajador, y debieron haber sido enteradas a su patrimonio años atrás, siendo los trabajadores perjudicados quienes ven afectado su derecho de propiedad con el no pago de las mismas.
El requerimiento fue acogido en cuanto al artículo 19 inciso decimotercero del D.L. N° 3.500, con votos de los Ministros Cristián Letelier, José Ignacio Vásquez, Miguel Ángel Fernández, Raúl Mera y Manuel Núñez (S).
Razonan que el precepto legal referido dispone que el interés penal que se aplica por el no pago oportuno de las cotizaciones previsionales se capitalizará mensualmente. Es decir, se trata de una norma que consagra el llamado “anatocismo”, que, atendida su fuente, en este caso, es de origen legal.
Luego, afirman que la aplicación de dicha norma resulta contraria a la Constitución, en el marco de la gestión pendiente, a la cual se ha ya aludido latamente. La razón de la inaplicabilidad estriba en que la consagración legislativa del anatocismo, y su aplicación en la especie, resulta contraria al principio de proporcionalidad.
Afirman que no existe duda acerca de la legitimidad del fin perseguido por el legislador al establecer la regulación que ha dispuesto, tanto en el Decreto Ley N° 3.500 como en la Ley N° 17.322, para incentivar el pago oportuno de las cotizaciones previsionales. Sin embargo, no aparece la idoneidad de la medida.
Para analizar lo anterior, indican que corresponde determinar si la capitalización de intereses prevista en los preceptos impugnados conduce, en este caso, a incentivar el pago de las cotizaciones adeudadas o, al menos, incrementa la probabilidad de su realización.
La conclusión para ello es negativa, pues los hechos de la causa muestran que esa regla no ha sido adecuada para la consecución de dicha finalidad, desde que el anatocismo que impone el precepto legal, es un mecanismo adicional de incentivo al pago oportuno de las cotizaciones previsionales que, como se ha dicho, se agrega a las cargas y, en particular, al interés penal ya agravado que establece dicha normativa y a la exigencia de considerar también la rentabilidad nominal de los Fondos de Pensiones. Sin embargo, como aparece del proceso, ello no ha sido idóneo, útil ni eficiente. Lo cierto es que las cantidades que se agregan mediante la aplicación de la regla cuestionada sobre anatocismo, exceden, con creces, el pago lo adeudado con sus reajustes e intereses ya aumentados en su base, por tratarse de una deuda previsional.
Por lo tanto, el gravamen adicional, consistente en la capitalización mensual de intereses no logra justificarse de la misma manera, pues ya no tuvo la idoneidad para incentivar el pago oportuno de las cotizaciones, volviéndose desproporcionado. Capitalizar ahora los intereses impone un gravamen desmesurado sobre el patrimonio de la requirente que no provocó -en concreto- el incentivo de enterar las cotizaciones oportunamente.
Previenen que la decisión de inaplicar la norma que impone la capitalización de los intereses, no viene en desmedro del trabajador, pues aquel deberá ver ingresados a su cuenta de capitalización individual los montos adeudados, conforme a la sentencia judicial pronunciada en sede laboral, debidamente reajustados y con los intereses penales correspondientes, incluso teniendo como rasero la rentabilidad promedio de los Fondos de Pensiones.
Estuvieron por rechazar en esta parte del requerimiento las Ministras Nancy Yáñez (P) y Natalia Muñoz (S).
Afirma que este precepto no es la única expresión de anatocismo que existe en nuestro ordenamiento. En este contexto, el inciso décimo tercero del artículo 19 del DL N°3.500 –incorporado por la Ley N°19.260, de 1993– aparece como coherente con nuestro ordenamiento jurídico, contemplando una figura que ya existía y respetando el límite de que la capitalización es mensual y no por períodos inferiores. Pero, además, establece la procedencia de esta institución con una clara justificación: garantizar el respeto a la seguridad social y al derecho de propiedad del trabajador.
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Señalan que en el caso sub lite no se ha puesto en duda el incumplimiento de una obligación de mayor relevancia, como es la que tiene el empleador de enterar las cotizaciones previsionales de sus dependientes. Entonces, el efecto inconstitucional denunciado más bien es consecuencia de su incumplimiento, y que ahora pretende a atribuir a una norma cuyo fin era evitarlo o, al menos, disuadirlo. En otros términos, se pretende construir una inconstitucionalidad a partir de un incumplimiento previo. El requirente no se ha visto obligado a pagar “de un momento a otro”, sino que el cobro responde a la relación de empleador-trabajador que existió con el afectado y a la legislación laboral que lo obliga a pagar cotizaciones previsionales, la que ha existido y ha sido conocida por el empleador con anterioridad al inicio de la relación laboral.
La Ministra María Pía Silva previno que estuvo por rechazar el requerimiento en su totalidad, únicamente por los argumentos expresados en el voto de rechazo del artículo 8, incisos primero, segundo y tercero de la Ley N°17.322.
Vea texto de la sentencia Roles N°s 14.140-2023 (14.241)-23-INA (acumuladas).