El Tribunal Constitucional ejerció el control preventivo y obligatorio de constitucionalidad del proyecto de ley (actual Ley Nº 21.713, D.O., 24 de octubre 2024), que dicta normas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias dentro del Pacto por el Crecimiento Económico, el Progreso Social y la Responsabilidad Fiscal, correspondiente al boletín N° 16.621-05.
Una de las normas que fue objeto de control es el artículo 92 ter, nuevo, que se incorpora al Código Tributario, que establece un límite para que ciertas operaciones de compra y venta deban realizarse por determinado medio de pago, en los términos que en ese precepto se regula.
El Tribunal declaró como propia de la ley orgánica constitucional del Banco Central las frases; “La determinación del límite antedicho se efectuará mediante resolución fundada del Ministerio de Hacienda, previo informe favorable del Banco Central de Chile.” Y; “La excepción antes señalada constará en un decreto emitido por el Ministerio de Hacienda, de oficio o a requerimiento del Banco Central de Chile”, contenidas en los incisos segundo y cuarto, respectivamente, de la disposición que fue objeto de control, al concluir que únicamente las oraciones transcritas alcanzan el ámbito del legislador orgánico constitucional, mientras que las restantes disposiciones no inciden en su competencia, puesto que el artículo 108 de la Carta Fundamental le reserva sólo la regulación de su “composición, organización, funciones y atribuciones”.
Razonamientos
El fallo cita el Rol N° 14.829, que analiza la jurisprudencia del Tribunal para delimitar el sentido y alcance de la ley orgánica constitucional del Banco Central. Así, alude a los criterios seguidos en diversos pronunciamientos a partir del Rol N° 78, en que examinó preventivamente la constitucionalidad del proyecto de ley que originó la Ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile. La jurisprudencia, afirma el Tribunal, ha sido consistente en examinar la vinculación entre la autonomía constitucional entregada al Banco Central y la necesidad de convocar al legislador orgánico constitucional para materializar su autonomía e independencia (Rol N° 216-95). La correlación de la autonomía con que se ha dotado al Banco Central directamente en la Constitución con el ámbito de regulación reservado a la ley orgánica constitucional posibilita el análisis del artículo 92 ter que se incorpora al Código Tributario. Por ello siguiendo al Rol N° 14.829, la comprensión de su marco de autonomía es necesaria para estimar el mayor o menor espacio competencial que la Constitución ha reservado al legislador orgánico constitucional en su artículo 108.
De allí que la ley orgánica constitucional no sólo es expresión de la autonomía del Banco Central establecida directamente en la Carta, sino que, junto a ello, de la necesidad de regular su operatividad para la consecución de sus fines, que son constitucionales (Rol N° 14.829). Conforme a lo dispuesto en el artículo 6° inciso primero de su ley orgánica constitucional, se tiene que la “composición” del Banco Central está a cargo de un Consejo que ejerce las “atribuciones” para cumplir con “las funciones que la ley encomiende al Banco”, en el cual reside su “dirección y administración superior”. A su vez, siguiendo lo contemplado en sus artículos 28 y siguientes, al Banco Central le corresponde la “potestad exclusiva” de “emitir billetes y acuñar moneda”, encontrándose facultado por diversos mecanismos para “regular la cantidad de dinero en circulación y de crédito” (art. 34). Igualmente, el Banco Central mantiene “atribuciones” en diversas materias “de regulación del sistema financiero y del mercado de capitales” (art. 35), y “facultades” para “cautelar la estabilidad del sistema financiero” (art. 36), entre otras.
Atendido lo señalado entonces, el ámbito de competencia del legislador orgánico constitucional es más amplio en esta materia que en otras previstas por la Constitución, lo que no obsta a la necesidad de precisar sus alcances. De ello se derivan, entre otros criterios de interpretación, que las normas que confieran, modifiquen o supriman sus “atribuciones” y “funciones” inciden en dicho legislador (Roles N° 283, N° 1032, N° 1355, N° 1818).
Bajo este marco, al precisar los criterios aplicables en el análisis de las diversas modificaciones que introduce el proyecto de ley con relación a la “composición, organización, funciones y atribuciones” del Banco Central, es plausible estimar la convocatoria al legislador orgánico constitucional en esta norma, sólo en la primera parte del inciso segundo y en la última parte del inciso cuarto del nuevo artículo 92 ter que se incorpora al Código Tributario, desde que es materia de ley orgánica constitucional la normativa que incide e innova en las funciones y atribuciones del Banco Central, como sucede con las disposiciones ya anotadas.
Tal es así, porque éstas establecen una nueva atribución a dicho órgano, correspondiente a emitir un determinado informe para que, en tal mérito, el Ministerio de Hacienda determine el límite con que serán reguladas determinadas operaciones de compra y venta. Mientras que la parte final del inciso cuarto del nuevo artículo 92 ter, añade que, en casos de constatarse una excepción “ante situaciones de emergencia que afecten el normal funcionamiento de los sistemas de pago electrónicos, ya sea derivadas de catástrofes naturales u otras situaciones de caso fortuito o fuerza mayor”, éstas deben constar en decreto emitido por el Ministerio de Hacienda, de oficio o “a requerimiento del Banco Central de Chile”.
Al contrario, los restantes incisos del nuevo artículo 92 ter no inciden en la ley orgánica constitucional reservada por la Constitución en su artículo 108, o en otras previstas en la Carta Fundamental que ostenten igual naturaleza. (Se sigue lo resuelto en Roles N° 14.829, N° 9133, N° 5540, N° 3184 y N° 3202).
Voto en contra
Las Ministras Daniela Marzi (P), Nancy Yáñez y Catalina Lagos estuvieron por no declarar como normativa orgánica constitucional las frases “La determinación del límite antedicho se efectuará mediante resolución fundada del Ministerio de Hacienda, previo informe favorable del Banco Central de Chile.” Y; “La excepción antes señalada constará en un decreto emitido por el Ministerio de Hacienda, de oficio o a requerimiento del Banco Central de Chile”, contenidas en los incisos segundo y cuarto del artículo 92 ter incorporado al Código Tributario, al estimar que no alcanzan el ámbito del legislador orgánico constitucional que Carta Fundamental (art. 108) reserva a la regulación de su “composición, organización, funciones y atribuciones” (Rol N° 14.829).
La exigencia de un informe previo del Banco Central no innova respecto del ámbito de sus funciones o atribuciones, por lo que no cae en la esfera competencial del legislador orgánico. En efecto, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, este organismo tiene la obligación de “asesorar al Presidente de la República, cuando éste lo solicite, en todas aquellas materias que digan relación con sus funciones”. El mismo criterio debe seguirse respecto a la declaración de las circunstancias excepcionales que afectan el normal funcionamiento de los sistemas de pago electrónicos y que habilitan al Ministerio de Hacienda a decretar excepciones al pago por este medio, “de oficio o a requerimiento del Banco Central”. La atribución es meramente potestativa del Banco Central y en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales. No configura el ámbito de las atribuciones o funciones susceptibles de ser calificadas como garantes de la autonomía de la entidad, en tanto es meramente potestativa, puede o no ser ejercida, por lo que a juicio de las Ministras disidentes no es plausible estimar que ello cae en la restrictiva esfera del legislador orgánico en los términos que lo regula el artículo 108 constitucional.
Voto en contra que estuvo declarar inconstitucional la norma objeto de control
Los Ministros Miguel Ángel Fernández y Héctor Mery, y la ministra Marcela Peredo, junto con concurrir a la declaración de ley orgánica constitucional del nuevo artículo 92 ter que se incorpora al Código Tributario, en tanto incide en la “composición, organización, funciones y atribuciones” del Banco Central de Chile, fueron de opinión de declarar este precepto como contrario a la Carta Fundamental.
Razonan que el Tribunal Constitucional tiene el deber de asegurarse de que los órganos del Estado, entre ellos los que concurren a la formación de la ley, sometan su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República. Así cabe entender el precepto en cuya virtud ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Agregan que, a diferencia de las reglas de interpretación de la ley previstas en el Código Civil, la hermenéutica constitucional tiene presentes consideraciones referidas al contexto y la finalidad de la norma del Código Político. Al efecto citan a Zapata, a Häberle y otros autores y ponen de relieve que la Carta Fundamental ordena que existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central, cuya composición, organización, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional.
Puntualizan que para ellos la Constitución no es solo un código político, sino que su texto y valores plasmados en el Capítulo I, sobre Bases de la Institucionalidad, permite hablar de una Constitución Económica. Al efecto, citan a Rodrigo Díaz de Valdés Balbontín, que refiere que la base del sistema económico es la libre iniciativa individual, que la acción del Estado, garantiza la igualdad de trato que las personas deben recibir por parte del Estado y sus organismos en materia económica, el derecho a la propiedad de adquirir cualquiera clase de bienes, el derecho de propiedad en sus diversas especies, el derecho al trabajo, sumados a una serie de políticas tendientes a obtener un orden fiscal en materia de gasto público, endeudamiento y estabilidad en el manejo de la política monetaria y cambiaria”.
Puntualizan que algunos podrían entender que la Carta Política ha entregado enteramente en manos del legislador la definición del rol del instituto emisor, sin que pueda extraerse otra conclusión dada la parquedad del texto de la disposición constitucional citada, pero discrepan de esa posición.
Sostienen que la norma constitucional se limita a describir los caracteres esenciales del Banco Central, sin pormenorizar su organización, composición, funciones y atribuciones, encomendando la regulación de todos estos aspectos a una ley orgánica constitucional. Sin embargo, pese a la brevedad de las disposiciones constitucionales que lo regulan, la densidad de su contenido permite desprender ciertos caracteres esenciales que la Constitución confiere al Banco Central: su autonomía y su carácter técnico. Asimismo, el mandato expreso del constituyente al legislador para dictar una ley orgánica constitucional sobre la materia es preciso, pero a la vez abarca los elementos esenciales del Banco: su composición, organización, funciones y atribuciones, quedando vedada su regulación mediante una ley simple o común.
Agregan que les parece obvio y evidente que, desde la perspectiva constitucional, resulta inapropiado acudir al concepto establecido en el artículo 40 de la ley del ramo, en cuya virtud Banco es toda sociedad anónima especial que, autorizada en la forma prescrita por esta Ley y con sujeción a la misma, se dedique a captar o recibir en forma habitual dinero o fondos del público, con el objeto de darlos en préstamo, descontar documentos, realizar inversiones, proceder a la intermediación financiera, hacer rentar estos dineros y, en general, realizar toda otra operación que la ley le permita. Connotan que, esta noción, ni la empleada por el legislador en el artículo 62 de ese mismo cuerpo legal, sirven para esclarecer qué significan las expresiones “Banco Central” para la Constitución.
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Enseguida, proporcionan explicaciones sobre cómo deben entenderse las expresiones en cuestión.
Señalan que, Camilo Carrasco Alfonso explica que, durante la Conferencia Panamericana de 1923, el Presidente Arturo Alessandri Palma “… manifestó públicamente su idea de contratar un experto en materias financieras que asesorara al gobierno en la creación de un banco central, con el objetivo de estabilizar la moneda, una aspiración que rondaba en su cabeza desde que había asumido como presidente. Sostenía Alessandri: “Las ideas que me llevaron a luchar incansablemente por la aprobación del Banco Central de Chile, están contenidas en cada uno de mis mensajes de los años 20, 21, 22 y 23. En todas estas ocasiones insistí en la formación de esta institución por cuanto estaba convencido íntimamente que este Banco viene a normalizar el desarrollo financiero de la República y a estabilizar nuestra moneda, lo que traerá una mayor confianza a nuestro comercio e industrias, impulsando las actividades totales del país”. Tal experto aludido fue Edwin Walter Kemmerer, y el grupo de estudiosos que conformó para elaborar una propuesta regulatoria novedosa -conocida como “Misión Kemmerer”- la que confeccionó un texto que dio origen al Decreto Ley Nº 486 del 21 de agosto de 1925.
El principal rasgo distintivo de esa preceptiva legal era radicar en el Banco Central la política monetaria.
Otros textos elaborados por esa comisión constituyeron posteriormente al Decreto Ley Nº 559, Ley General de Bancos; y el Decreto Ley Nº 606, Ley Monetaria, que expandió el giro del banco central a operaciones de crédito.
Una segunda ley orgánica que citan los disidentes, fue el DFL Nº106 de 1953, posteriormente modificado por los DFL Nºs 247 y 250 de 1960, reformas que tendieron a ampliar el giro del Banco Central, otorgándole funciones crediticias. No fue hasta 1975 que el Decreto Ley Nº 1.078 definió, en su artículo 13, que el Banco Central “tendrá por objeto propender al desarrollo ordenado y progresivo de la economía nacional, mediante las políticas monetaria, crediticia, de mercado de capitales, de comercio exterior y cambios internacionales, del ahorro y demás que le sean encomendadas por ley”.
Puntualizan que la autonomía y el carácter técnico del Banco Central, descritos en la Constitución, se explican por el monopolio del rol que sirve en la política monetaria. Andrés Bianchi hace una reseña histórica al explicar que “(en) el medio siglo que precedió al establecimiento de la independencia del Banco Central, la tasa media anual de la inflación fue de 43%. En ese período hubo apenas seis años en los que el alza de los precios al consumidor fue de un dígito: ello ocurrió tres veces en los años 40, en dos oportunidades en los 60 y una vez en los 80. Además, pese a las significativas diferencias de orientación política de los gobiernos de la época, el proceso inflacionario fue intenso en todos ellos. Así, la inflación media anual fue de casi 16% en las administraciones de Aguirre Cerda y Juan Antonio Ríos y de cerca de 19% en la de González Videla; subió a 50% en el gobierno de Ibáñez; sobrepasó ligeramente el 26% tanto en el de Alessandri como en el de Frei; se aceleró a 300% bajo Allende y bajó a 78% en los 16 años de Pinochet. Estas cifras revelan, asimismo, otro rasgo característico de la evolución económica en esas cinco décadas: la incapacidad demostrada por todos los gobiernos para reducir a niveles tolerables lo que en el lenguaje de aquellos años se denominaba con frecuencia el flagelo de la inflación. Y cabe subrayar que estos fracasos ocurrieron pese a que todos los gobiernos reconocían las muy nocivas consecuencias económicas y sociales del proceso inflacionario y que todos intentaron controlarlo. Así, tanto en los gobiernos radicales, como en el de Ibáñez (con la asesoría de la misión Klein-Sacks), de Alessandri (mediante la política de tipo de cambio fijo) y de Frei (con un enfoque estabilizador más integral y gradualista), la secuencia fue, en esencia, similar y los resultados igualmente desalentadores. Tras breves períodos en que se logró atenuar el alza de los precios, la inflación resurgió con fuerza, una y otra vez”.
En relación a su carácter técnico, Nacrur explica que “tiene su fundamento en la especialización de los conocimientos económicos que deben acompañar a la realización de una política monetaria y cambiaria, los cuales han de ser respetados para lograr los objetivos propuestos…”, concluyendo que “…por voluntad del constituyente, el manejo de la política monetaria y cambiaria quedó entregado al Banco Central conforme a su estatuto legal, al cual se le otorgó, para tal efecto, las calidades de órgano autónomo de rango constitucional y de naturaleza técnica”.
A semejante conclusión llega Mario Marcel, quien explica que “… la actual normativa constitucional encomienda a una Ley Orgánica Constitucional la definición de las normas específicas que consagran la autonomía y organización del Banco, incluyendo sus objetivos, la composición y funcionamiento del Consejo, y sus facultades en materia monetaria, crediticia, financiera y cambiaria. Esta ley se dictó finalmente en 1989. Por su parte, las dimensiones más operativas del Banco, especialmente aquellas referidas a la implementación de la política monetaria, se regulan por mandato legal mediante Acuerdos del Consejo, al amparo del artículo 109 de la Constitución.”
Sostienen los disidentes, que el Banco Central es una entidad con una finalidad específica en el sistema institucional, dada su competencia y la tarea que le corresponde servir. Para comprender dicha finalidad – y su naturaleza distinta a los bancos comerciales – es necesario remontarse a su historia. “Antes del siglo XIII ya existían los bancos, pero no la banca central. El advenimiento de los bancos centrales es, por consiguiente, un fenómeno característico de los Estados en etapa avanzada y de consolidación de su soberanía. Probablemente, el primero de esos bancos fue el de Inglaterra, establecido en 1694 para financiar préstamos al rey, cuyo ejército y armada eran fuente constante de operaciones bélicas y, por ende, de gastos.
La instauración de un Banco Central, de competencia territorial nacional, solo con potestad para acuñar moneda y emitir papel moneda, tiene que ser atribuida a las ideas expuestas por Alexander Hamilton en El Federalista y, pocos años más adelante, en su controversia con el también norteamericano Thomas Jefferson. Se impuso en ese debate la tesis de Hamilton, de lo cual derivó la creación del Banco Nacional, matriz evolucionada tras dos siglos hasta llegar a la actual Federal Reserve Board de 1913. Sin duda, ese empeño tuvo en mente al Banco de Inglaterra, establecido en 1694.
Típicamente, un Banco Central influye, por medio de la regulación y operaciones del mercado, sobre el comportamiento de los bancos y demás intermediarios financieros del país. Por ello, él administra las reservas estatales de oro y plata; fija la tasa de interés que rige en el sistema bancario y crediticio en general; regula la cantidad y circulación de monedas y billetes, cuidando el impacto que tienen en la estabilidad de la moneda y la variación de la inflación; monopoliza la acuñación de moneda metálica y la emisión de billetes; concede préstamos a los gobiernos, y regula el financiamiento de la banca privada con sujeción a la ley.
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Luego precisan que en la Carta Política de 1980 y sus reformas aparece el Banco Central con el rasgo de órgano de jerarquía constitucional, autónomo y de naturaleza técnica, en un capítulo completo, breve, pero denso en ideas. Por primera vez se le decía a esta institución una regulación en un texto constitucional en nuestro medio. En la legislación orgánica constitucional que complementa el estatuto constitucional del Banco, este queda obligado a velar por la estabilidad de la moneda y la normalidad de los pagos internos y externos, entre otras funciones de alta relevancia económica, pero, además, política y social.”.
Connotan que con esa institucionalidad se quiso dar respuesta y contener las presiones inflacionarias estatuyendo una entidad que, obviamente, no sirve la función de “banco” tal como está entendida por la Ley General de Bancos o la noción común que existe de la naturaleza y rol de estas instituciones. Así es, ya que por disposición constitucional expresa, las funciones otorgadas al Banco Central son y deben ser distintas a las que cumplen los bancos convencionales y otras entidades, órganos o servicios públicos o estatales, de manera que éstas no pueden ser ejercidas por entidades, órganos o servicios o poderes que tengan competencias diferentes.
En su relación con otros poderes públicos –en especial el Ejecutivo– indican que se recalca como atributo esencial del Banco Central su autonomía. En este sentido, Fermandois destaca que “(sumándose) a la vanguardia de la doctrina constitucional, la Carta Fundamental de 1980 «descubre» que las políticas monetaria y cambiaria son esencialmente funciones técnicas del Estado, que responden a la ciencia económica, sin perjuicio de su valor como herramienta política. El constituyente, teniendo a la vista la creciente historia inflacionaria de Chile, reflexiona y proscribe tácitamente la emisión inorgánica. El constituyente ya es maduro y sabe que el crecimiento del dinero debe ajustarse al crecimiento de los bienes y servicios. Sabe también que el tipo de cambio es vital en la relación competitiva de Chile frente al exterior, y que puede ser directamente afectado por la emisión y por las tasas de interés. En fin, el constituyente está decidido a extraer al Banco Central de la esfera directa del Poder Ejecutivo, influencia que ha probado ser funesta para los fines netamente económicos a los que responde su naturaleza.”
De allí, agregan, que la Constitución encomiende la regulación de las funciones del Banco Central a una ley orgánica constitucional es una manifestación de la importancia que ésta le asigna, requiriéndose un quórum reforzado para su aprobación, modificación o derogación. Por su parte, la definición de su competencia natural, el desarrollo de sus funciones y atribuciones específicas en dicha ley orgánica, y especialmente su autonomía, impiden que se despoje al Banco Central de sus atribuciones y trasladarlas al poder Ejecutivo.
Citan a Cea Egaña que se refiere a la autonomía del Banco Central en los siguientes términos. “La autonomía de un órgano dotado de ella se desenvuelve, en suma, dentro de los límites del sistema en el cual él se inserta. Para que obre con independencia frente a los demás órganos, es indispensable que el examinado goce de esa cualidad. Pero esta es, sin duda y siempre, sólo funcional o instrumental, ya que se refiere a la ejecución de la competencia con que la Constitución y la ley han dotado al órgano respectivo”. Luego agrega “que coordinación es el término que significa establecer un orden entre pares, destinado a lograr la máxima eficiencia y eficacia en el cumplimiento de las funciones y cometidos estatales que les incumbe realizar. La autonomía, por lo tanto, implica esa coordinación y conjugación en la actividad de diversos órganos, pero que conlleva, asimismo, el respeto por las funciones y potestades que han sido conferidas al órgano que es llamado a entenderse con otros de rango semejante. De actos simples, celebrados o ejecutados por órganos también de ese carácter, nos hallamos hoy, y cada día más, en presencia de actos complejos, porque presuponen la intervención, coordinada y sucesiva, de varios órganos estatales interrelacionados.
Hay, por lo tanto, a través de las expresiones conjugación, armonización o entendimiento, una clara e inequívoca invocación a la consideración recíproca al diálogo y entendimiento entre los representantes de los órganos estatales, el cual, porque denota un rasgo cultural, se halla antes y va más allá de lo que pueda decir el texto de la Constitución y las leyes. Temo, a propósito de lo manifestado, que tal cultura de búsqueda de consensos entre pares diste de ser dominante entre los órganos institucionales de Chile. Numerosos conflictos surgidos entre ellos demuestran que su causa estuvo en la ausencia de los requisitos mencionados. He aquí, entonces, uno de los aspectos en que más se puede percibir la necesidad de progresar en el entendimiento de la que es una cultura democrática y el respeto, en sustancia y con buena fe, de la Carta Fundamental y las leyes.
Respecto de esta tercera característica y, en resumen, tenemos que entender que la autonomía se desenvuelve dentro de un marco. Ya lo advertí y ahora lo reitero. Ese marco se halla trazado, de antemano, en los principios y normas de la Constitución y las leyes, con una separación relativa entre los órganos y funciones estatales. Se excluye, por ende y en todo caso, la presencia de un solo órgano del Estado que concentre todas las potestades que ahora se encuentran dispersas o atribuidas, conforme al Texto Fundamental, a órganos diversos, con funciones diferentes y que, si bien son controladas, las sirven sin interferencias indebidas”.
En concreto, al llevar los disidentes estos razonamientos al proyecto de ley cuya constitucionalidad revisan, concluyen que lo dispuesto en el artículo 92 ter acarrea consigo una invasión de las potestades del Banco Central por parte del Ministerio de Hacienda. El establecimiento de un límite para que ciertas operaciones de compra y venta deban realizarse por determinado medio de pago, sin duda constituye una alteración de la forma en que se realizan los pagos internos, además de afectar el poder liberatorio del dinero emitido por el Banco Central. Ni aún a pretexto de lo necesaria que resultaría esta decisión legislativa, no puede darse al Ministerio de Hacienda otra autoridad, derechos o competencias que la Constitución entrega de manera exclusiva al banco central de Chile.
Vuelven a citar a Mario Marcel que profundiza sobre la misión del Banco Central: “En general, los bancos centrales tienen bajo su responsabilidad dos materias fundamentales para el funcionamiento de la economía: la estabilidad de precios y la estabilidad financiera. Mientras la primera función normalmente se asocia a la inflación y la estabilidad de la moneda, la segunda se asocia a la continuidad de pagos y la estabilidad del sistema financiero. Para cumplir con estas funciones, los bancos centrales cuentan con un conjunto de instrumentos, entre los que se cuenta la emisión de dinero, la realización de operaciones de mercado abierto, la provisión de liquidez, la regulación del sistema cambiario y del sistema financiero, entre otros”.
El Diccionario Panhispánico de Español Jurídico, afirman, caracteriza al Banco Central como “autoridad que establece o ejecuta la política monetaria y que generalmente rige los sistemas de pagos y gestiona las reservas oficiales”, como se razonó en el Rol Nº 216.
En suma, la autonomía que se otorga al Banco Central consiste en que esta entidad no puede quedar sujeta al poder jerárquico del Presidente de la República. Si así fuera la norma que lo estableciera sería inconstitucional «pues la Constitución lo crea como un ente autónomo.» (Rol N° 78).
Con todo, indican, siempre debe existir una debida coordinación entre el Banco Central y el Gobierno, como se desprende del artículo 6° y del artículo 19 de la Ley N° 18.840, y del artículo 49 que faculta al Banco Central para imponer ciertas restricciones a las operaciones de cambios internacionales que se realicen o deban realizarse en el mercado cambiario formal, las que sólo podrán ser impuestas mediante acuerdos de la mayoría del total de los miembros del Consejo, acuerdo podrá ser objeto de veto por el Ministro de Hacienda, en cuyo caso la respectiva restricción sólo podrá ser adoptada si cuenta con el voto favorable de la totalidad de los miembros del Consejo (art. 50, Ley N° 18.840).
Si bien en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central se establecen normas que configuran una relación entre las atribuciones de administración y de gobierno del Presidente de la República y el Banco Central, en ninguna de ellas hay atribuciones del Ejecutivo que impliquen que pueda imponerse la voluntad del Poder Central sobre el Consejo del Instituto Emisor, el que tiene a su cargo la dirección y administración del Banco Central.
Durante el trámite legislativo, agregan, estos planteamientos fueron desarrollados. El Senador Coloma sostuvo que “una de las funciones clave de Banco es la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, y la ley orgánica del Banco se refiere a su rol en esta materia, al señalar que tiene la potestad exclusiva de emitir billetes y acuñar monedas que son los únicos medios de pago con poder liberatorio y de circulación ilimitada en todo el territorio de Chile, lo que significa que deben ser aceptados por su valor nominal en cualquier transacción”. Asimismo, es el Banco quien tiene por objeto velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los sistemas de pago dentro de lo cual se incluyen una serie de facultades que se relacionan con la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación. Enfatizó que es el Banco Central el que puede limitar, conforme a circunstancias especiales, la cantidad de dinero y la forma de darle liberación a los pagos. Hizo presente que la indicación que entonces se propuso contravendría la ley orgánica del Banco Central, puesto que se traspasa una facultad del Banco de establecer límites, al Ministerio de Hacienda que se pronunciará a través de resolución fundada. A su juicio estas materias deberían ser abordadas en la institucionalidad actual que es el Banco Central, considerando que si bien, hoy día se persiguen fines tributarios con la disposición que se propone, puede ocurrir que el día de mañana se generen otros efectos que restrinjan el uso del dinero. Hizo hincapié en que es el Banco Central y no otro organismo el que tiene a su cargo esa disposición, pero se traspasa una facultad al Ministerio de Hacienda que no le es propia. En materia de legislación comparada, observó que la mayoría de los países no tienen limitación en esta materia con excepción de aquellos que han establecido límites en los US$10.000 o euros para contar con un coto. En el seno del debate, expresó que quisiera contar con algún estudio que permita establecer por qué se debe llegar a 50 UF si se piensa que ese monto ayuda a los propósitos tributarios que se buscan. Agregó que la disposición genera una lógica de exclusión financiera teniendo en cuenta que no todos tienen capacidad de poder hacer transacciones por vía electrónica, hay dificultades de dependencia tecnológica, etc. Hizo presente que distinto es que llegado a una cantidad determinada de transacción esta pueda ser trazable, cuestión respecto de la cual estaría de acuerdo, pero generar una visión que no tiene que ver con la trazabilidad, sino que con el uso y que dependa de un decreto del Ministerio de Hacienda y ya no del Banco Central no haría sentido y manifestó además desconocer los estudios que se tuvieron a la vista para estos efectos. Concluyó que tiene una distancia institucional respecto de traspasar esta facultad que hoy es del Banco Central al Ministerio de Hacienda, pues no se cuenta con los estudios que suponen que esa es la cantidad que podría ayudar al objetivo. Además, estimó que también genera problemas de transacciones en el mundo rural y una compleja cadena de pagos, que además se puede complejizar en otros momentos”.
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Luego de transcribir el nuevo artículo 92 ter que se incorpora al Código Tributario, el artículo 108 constitucional y el mandato que se le otorga a la ley orgánica constitucional, concluyen que gran parte de la regulación del Banco Central está contenida en su ley orgánica constitucional, y en virtud de ella, en los reglamentos dictados en el ejercicio de su propia potestad normativa. Por esa razón, sostienen que existe una noción supraconstitucional del Banco Central, pero a la vez supeditada al marco constitucional establecido, que viene dado por el Capítulo XIII de la Carta Fundamental, y también, especialmente, por los artículos 6º y 7º del texto constitucional.
Es por lo anterior que encomendar al Poder Ejecutivo una función que incide directamente en materias que por expresa disposición constitucional corresponden al Banco Central, implica, no sólo una invasión de dichas competencias –infringiendo con ello el artículo 7° de la Carta Fundamental –sino que también una afectación directa de su autonomía constitucionalmente consagrada, contrariando lo dispuesto en el artículo 108.
Esta asignación de funciones no es una simple delegación, sino que una inversión de la lógica que el constituyente prevé al momento de garantizar esta autonomía. Con ella, se despoja al Banco Central de una potestad que le es inherente, traspasándola al Poder Ejecutivo, lo que va en sentido exactamente opuesto a los fines perseguidos al establecer esta institución, como se expuso al referirnos a sus antecedentes históricos.
Afirman que tampoco son suficientes para subsanar estos vicios los supuestos resguardos propuestos en el proyecto de ley. Por el contrario, pareciera ser que el legislador es consciente de la invasión de potestades del Banco Central, incorporando cláusulas expresas en el artículo 92 ter que disponen que esta nueva atribución del Ministerio de Hacienda se ejercerá “previo informe” del Banco, y que “Las exigencias establecidas en este artículo no afectarán los atributos de curso legal, circulación ilimitada y poder liberatorio que el artículo 31 de la ley orgánica constitucional del Banco Central de Chile le confiere a los billetes y monedas emitidos por el mismo, para el cumplimiento de las obligaciones en general, ni las demás facultades de dicha institución en materia monetaria”.
Sin embargo, para los disidentes, tales cláusulas no son suficientes si se considera que la norma confiere directamente al Ministerio de Hacienda una potestad que incide directamente en las atribuciones que corresponden al Banco Central. El previo informe no es equivalente al ejercicio de la facultad. La “venia” del Banco no puede sustituir el ejercicio de potestades que la Constitución y las leyes le confieren, las que no son susceptibles de delegación dada su competencia natural. Asimismo, no basta con enunciar la aparente compatibilidad de esta con las demás facultades del Banco respecto de la política monetaria, si en realidad, lo que se hace es trasladar parte de estas atribuciones al Ejecutivo.
En definitiva, a juicio de estos disidentes, el artículo 92 ter contraría lo dispuesto en los artículos 6° y 7° de la Constitución, en relación con su artículo 108, por cuanto le asigna atribuciones al Ministerio de Hacienda en materias que no son de su competencia y que invaden la esfera de autonomía que la Constitución confiere al Banco Central.
Vea sentencia Rol N°15.796-2024 y expediente.