El pasado 12 de noviembre, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) convocó a una audiencia pública sobre la reforma judicial en México. Este hecho demuestra que esta importante reforma empieza a trasladarse al ámbito a la arena internacional.
A la fecha, no existe un pronunciamiento, en informes de fondo de la CIDH o sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) que sea estrictamente aplicable al caso mexicano. Así, al no existir un pronunciamiento específico debemos partir con mucha cautela en el uso de los estándares que el sistema interamericano de derechos humanos ha creado en su jurisprudencia.
Aunque la reforma judicial mexicana pone de relieve diversas problemáticas que están presentes en los medios de comunicación y, más allá de los impactos individualizados de juzgadores y trabajadores del Poder Judicial Federal, en este texto únicamente me referiré a tres hechos que, en una perspectiva estructural, afectan a las personas juzgadoras: ¿El modelo de elección de juzgadores por voto popular es convencional? ¿Puede calificarse de destitución arbitraria la terminación de mandatos por reestructuración del Poder Judicial? ¿Cumplen los requisitos actuales para ser candidatos a jueces los estándares sobre judicatura?
El modelo
La jurisprudencia interamericana no impone (o hasta este momento no existe) un modelo específico de selección, nombramiento y destitución de jueces. Por el contrario, lo que reiteradamente ha indicado la Corte IDH es que estos procesos “deben ser coherentes con el sistema político democrático en su conjunto”. Esta aseveración puede tener dos lecturas desde la Carta Democrática Interamericana.
Por un lado, un modelo democrático coherente puede significar separación absoluta de poderes, en donde ni el legislativo ni el ejecutivo, intervengan en cualquiera de las etapas del proceso de selección, nombramiento o destitución o que haciéndolo encuentren ciertos límites (por ejemplo, que sólo se limiten a los integrantes de Altas Cortes pues no tendrían un superior jerárquico). Este es el escenario que tradicionalmente ha conocido la Corte Interamericana cuando se ha pronunciado sobre ceses o destituciones arbitrarias mediante juicios políticos iniciados y concretados en los poderes legislativos.
Sin embargo, también existe una segunda lectura, el sistema coherente democrático también involucra “la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo”. Es en esta segunda lectura que la elección de jueces, por voto popular, podría ser aceptado convencionalmente.
Tradicionalmente la jurisprudencia sobre independencia judicial ha sido desarrollada desde el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) como parte de las debidas garantías del debido proceso (contar con un juez independiente) y, a partir de esa disposición, se ha desdoblado como una garantía en su vertiente institucional (el Poder Judicial en su conjunto y las garantías que las personas juzgadoras deben tener). Sin embargo, la jurisprudencia interamericana también ha indicado que como parte de las garantías de las personas juzgadoras en el ejercicio de la judicatura se encuentra “la permanencia en el cargo” lo que ha orillado a declarar en varias oportunidades la violación del artículo 23 de la CADH (participación política), pues dicha disposición no sólo protege el acceso a los cargos públicos, sino también la permanencia en el mismo.
Al entrar en la arena de juego el artículo 23, en el caso del modelo de selección y nombramiento de jueces o, en otros términos, la participación de los ciudadanos en el proceso para ocupar cargos públicos en la judicatura, también se pone sobre la mesa la afirmación de la Corte IDH cuando ha indicado que la Convención Americana no impone un modelo específico en cómo el artículo 23 tiene que ser garantizado (CoIDH, OC-28, párr. 86), por lo que existiría una amplia configuración estatal para determinar la forma en la que el proceso de selección y nombramiento pueda materializarse.
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De hecho, está aproximación se ve corroborada por las palabras que la Relatora-Comisionada de la CIDH para México en la audiencia pública del 12 de noviembre.
Tal es el grado de configuración estatal con el que cuentan los Estados, que inclusive en los casos Apitz Barbera y otros, Reverón Trujillo y Chocrón Chocrón, todos respecto de Venezuela (en un contexto de reorganización del Poder Judicial), la Corte IDH no hizo pronunciamiento alguno sobre si esa reorganización o el modelo de jueces provisorios era inconvencional. Esto, implícitamente, podría darnos una pista sobre la permisibilidad de implementar o adoptar ciertos modelos de selección y nombramiento de jueces.
La reestructuración judicial: ¿destitución vs. terminación anticipada del mandato?
La Corte IDH ha indicado que las personas juzgadoras como parte de la inamovilidad del cargo tienen las siguientes garantías: (i) que la separación del cargo debe obedecer exclusivamente a causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período del mandato; (ii) que las juezas y los jueces sólo pueden ser destituidos por faltas de disciplina graves o incompetencia, y (iii) que todo proceso seguido contra juezas y jueces debe resolverse de acuerdo con las normas de comportamiento judicial establecidas y mediante procedimientos justos, objetivos e imparciales, según la Constitución o la ley.
Sin embargo, este estándar reiterado, hasta el momento, no ha sido aplicado frente a un contexto de reestructuración de un Poder Judicial. En otras palabras, la Corte Interamericana no ha indicado que una terminación anticipada del mandato de nombramiento de juez o jueza, bajo este contexto de reestructuración, se pueda equiparar a una destitución o cese arbitrario en los términos de su jurisprudencia actual. Me explico.
Si revisamos la jurisprudencia de la Corte IDH sobre violaciones relacionadas con derechos sociales (en especial el derecho al trabajo, que también ha sido protegido en el caso de personas juzgadoras), y que derivaron de un proceso de reestructuración estatal de cargos públicos, la Corte IDH únicamente ha indicado que el impacto de la reestructuración es un elemento para tomar en consideración al momento de evaluar las violaciones a derechos humanos (Mutatis mutandis, Caso ANCEJUB-SUNAT, párr. 192). La Corte IDH no ha afirmado que, per se, las reestructuraciones estatales sean violatorias de la Convención Americana.
Además, también hay que tomar en consideración que el SIDH en general, le da un amplio peso al principio de legalidad al momento de evaluar cualquier cambio en el goce o ejercicio de un derecho en el marco de la CADH, por lo que sí, esa reestructuración está legalmente materializada (en este caso a nivel Constitucional) y contempla una terminación anticipada del mandado del juzgador, esta reestructuración en sí misma no es inconvencional.
Se debe ser cauteloso al abordar este tema, pues una interpretación muy amplia, basada en la legalidad de incluir periodos anticipados de terminación del mandato en el 2025 y el 2027 conforme a los transitorios segundo, tercero y cuarto del decreto de reforma a la Constitución publicada el 15 de septiembre de 2024, podría interpretarse válidamente en el sentido de que es convencional, ya que uno de los supuestos de excepción a la inamovilidad es cuando existan normas sobre el cumplimiento el término o período del mandato (principio 12 de los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura de ONU).
No obstante, en una serie de casos ecuatorianos relacionados con la destitución masiva de personas juzgadoras de altas Cortes (caso Aguinaga Aillón, caso Camba Campos y caso de la Corte Suprema de Justicia), la Corte IDH concluyó que este cese masivo era un atentado contra la independencia judicial. Los casos ecuatorianos no son estrictamente aplicables puesto que en esos casos “los ceses se calificaron de arbitrarios” derivado de que el Congreso de Ecuador no tenía competencia para cesar a las personas juzgadoras. Es decir, no existía duda de la ilegalidad.
En el contexto mexicano, para arribar a una conclusión similar, es necesario que previamente se logre probar que la separación del cargo se configuró como una separación anticipada arbitraria, es decir, que aun cumpliendo el requisito de legalidad (lo que incluye una fundamentación y motivación) se logre acreditar que en realidad la terminación anticipada de los mandatos de las personas juzgadoras tenían una finalidad distinta a la que se indicó, por ejemplo, en la exposición de motivos de la entonces iniciativa de reforma al Poder Judicial presentada el 5 de febrero de 2024.
En este análisis es donde algunas consideraciones vertidas en los casos ecuatorianos sirven de guía, pues no se debe perder de vista que, frente a presunciones de legalidad, y en contextos de separación masiva de jueces, la Corte IDH ha utilizado el estándar probatorio de “el desvío de poder”. Este estándar, en resumen, se acredita cuando aun existiendo una norma o conjunto de normas de cualquier rango – lo que la Corte IDH ha denominado “manto de legalidad”- que avale una facultad discrecional que pueda tener un Estado (en este caso, de reestructurar su Poder Judicial), a partir de elementos contextuales (prueba indiciaria o presuntiva) se acredita que existió “una finalidad real” distinta a “una finalidad declarada”.
En palabras de la Corte IDH: “tener en cuenta el motivo o propósito de un determinado acto de las autoridades estatales cobra relevancia para el análisis jurídico de un caso, por cuanto una motivación o propósito distinto al de la norma que otorga las potestades a la autoridad estatal para actuar, puede llegar a demostrar si la acción puede ser considerada como actuación arbitraria” (CoIDH, Caso Camba Campos, párr. 210).
Utilizando estas premisas en el contexto mexicano: para acreditar que la reestructuración del Poder Judicial se traduce en una decisión arbitraria de terminación anticipada del mandato y, por tanto, no ser una causal permitida frente al estándar de garantía de inamovilidad, es necesario que las finalidades expuestas para hacer esa reestructuración sean desmanteladas frente al contexto de finalidades reales, que en los hechos, sucedieron y que tenían como finalidad, someter o cooptar al Poder Judicial.
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Por ejemplo, algunos de los elementos que pueden servir para acreditar la finalidad real frente a la finalidad declarada son: i) la sincronía que existía entre el Poder Ejecutivo (lo que se decía públicamente en las denominadas “mañaneras”) y las iniciativas que eran presentadas por el Legislativo; ii) la premura para adoptar la reforma, la reestructuración e implementación; iii) la falta de un diagnóstico público del Legislativo y el Ejecutivo que diera cuenta de las falencias institucionales del Poder Judicial (lo cual inclusive fue reconocido por el Estado mexicano en la audiencia pública del 12 de noviembre en la CIDH); iv) la falta de diálogo o la simulación de diálogos entre el Legislativo y el Judicial, la academia y la sociedad civil; v) la falta de pruebas sobre los alegados hechos de corrupción en el Poder Judicial; vi) las declaraciones de las personas titulares del Ejecutivo; y vii) la aprobación de la denominada reforma de supremacía constitucional que tiene como finalidad evitar cuestionamientos a las reformas aprobadas por el Legislativo, etc.1
En suma, puede ser inconvencional la reestructuración siempre que se logre derribar la presunción de legalidad de la reforma y se acredite una desviación de poder.
Requisitos y los criterios de selección
Si bien el sistema interamericano ha indicado que los procedimientos de selección o nombramiento de jueces debe basarse en la igualdad de oportunidades, es decir, se debe otorgar oportunidad abierta e igualitaria a través del señalamiento ampliamente público, claro y transparente de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo. En el caso particular de personas juzgadoras, y para garantizar la independencia judicial, la Corte IDH ha precisado que “se debe seleccionar a los jueces exclusivamente por el mérito personal y su capacidad profesional, a través de mecanismos objetivos de selección […] que tengan en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones que se van a desempeñar” (CoIDH, Caso Reverón Trujillo, párrs. 72 y 73).
Un ejemplo de un aspecto problemático de la reforma son los criterios sobre los cuales examinarán a los aspirantes los comités de evaluación, en particular del Legislativo y Ejecutivo. La convocatoria para personas juzgadoras del Legislativo evaluará con 30 puntos de 100 la “honestidad y buena fama pública”. Al respecto, la Corte IDH ha indicado que “cuando los Estados establezcan procedimientos para el nombramiento de sus jueces, debe tenerse en cuenta que no cualquier procedimiento satisface las condiciones que exige la Convención para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente. Si no se respetan parámetros básicos de objetividad y razonabilidad, resultaría posible diseñar un régimen que permita un alto grado de discrecionalidad en la selección del personal judicial de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas” (CoIDH, Caso Reverón Trujillo, párr. 74).
De este modo, la reforma y su implementación introducen requisitos o criterios de evaluación altamente subjetivos (como el parámetro de honestidad o de fama pública) cuando el estándar internacional obliga a que los Estados diseñen procedimientos de selección basados estrictamente en criterios objetivos (exámenes o evaluaciones que midan el conocimiento o la experiencia). A lo anterior debemos sumar la ausencia total de la aspiración al cargo con base en una carrera judicial. Estas y otras deficiencias son problemas frente al sistema interamericano, y en general el derecho internacional de los derechos humanos, pues la inclusión de elementos subjetivos en el procedimiento de selección traduce este extremo de la reforma mexicana en incompatible con el Pacto de San José.
¿Crónica de una muerte anunciada?
Todas las respuestas a las interrogantes que los afectados por la reforma judicial están planteando ante el sistema interamericano no tendrán respuesta pronto, eso es una realidad. Sin embargo, este esfuerzo de contestar algunas aristas nace de la necesidad de reflexionar sobre qué es lo que podemos esperar del litigio a nivel internacional.
De lo que he tratado de dar cuenta es que, aunque existen pronunciamientos sobre la independencia judicial en el ámbito internacional, la reforma mexicana es un caso sui generis, que, dada sus particularidades, no es posible arribar –en todos sus extremos- que sea completamente inconvencional.
Tampoco debemos pasar desapercibido que, en el sistema interamericano, las formas importan, y no es lo mismo condenar a México que Surinam, El Salvador, Honduras o Nicaragua. La CIDH y la Corte IDH no se pueden arriesgar a que otro país denuncie el Pacto de San José, más cuando existe un constante pronunciamiento a nivel interno de Senadores de Morena sugiriendo esa intención en caso de una condena.
Juan Jesús Góngora Maas. Exabogado de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y funcionario de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal.
1 Al respecto, está propuesta de elementos indiciarios se hace con base a cómo la Corte IDH acreditó la finalidad real en los casos ecuatorianos.