En una reciente publicación del medio agendaestadoderecho.com se da a conocer el artículo ¿Un antídoto contra el populismo autoritario constitucional? La Reforma Constitucional en la República Dominicana para limitar la reelección presidencial, por José Ignacio Hernández G. (*)
La reelección presidencial vuelve a ser un punto central en el Derecho constitucional latinoamericano. La enmienda a la Constitución dominicana de 2010, aprobada en octubre de 2024, modificó el período presidencial para impedir futuros cambios que permitirían la reelección presidencial ilimitada. Esta reforma se opone a la corriente populista que defiende el derecho incondicional del pueblo a reelegir al presidente en funciones, como se ha visto en Venezuela y Bolivia.
Sin embargo, como lo demuestran casos como el de El Salvador, el diseño constitucional puede ser insuficiente para disuadir las interpretaciones abusivas por parte de las cortes constitucionales.
La reelección presidencial en el Derecho constitucional latinoamericano
El Derecho constitucional latinoamericano tiene una larga y conflictiva experiencia con los mandatos presidenciales, influenciada por la relevancia histórica de líderes carismáticos y autoritarios (los llamados caudillos).
La región ha tendido a abolir las restricciones a las elecciones presidenciales a través de reformas constitucionales o, eventualmente, interpretaciones de las cortes constitucionales. Esos cambios, como ha ocurrido en Bolivia, se han justificado por una suerte de «derecho a ser reelegido». En otros casos, como el de Venezuela, la enmienda constitucional se ha justificado en la retórica populista: el pueblo tiene el derecho absoluto de decidir si el presidente puede ser reelegido en sucesivos períodos.
En 2021, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) emitió una Opinión Consultiva en la que afirmó que la reelección presidencial sin restricciones entra en conflicto con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) y la Carta Democrática Interamericana. La Corte distinguió entre la reelección de funcionarios electos, como los diputados, y la reelección presidencial. Si bien la reelección en sí misma no es una amenaza a la democracia constitucional, la reelección presidencial ilimitada en períodos sucesivos plantea un riesgo que puede conducir a abusos de poder.
Para prevenir esos riesgos, la República Dominicana enmendó su Constitución para incluir límites a la reelección presidencial en la lista de disposiciones intangibles que, como tales, no pueden ser enmendadas.
Las «píldoras envenenadas» en la reforma constitucional de República Dominicana
El fin de la larga dictadura de Trujillo en 1961 allanó el camino para una transición democrática en la República Dominicana, con altibajos. La reelección presidencial fue una institución disputada.
En 2010, la República Dominicana aprobó una nueva Constitución que consolidó muchos de los avances del Derecho constitucional latinoamericano, particularmente en materia de derechos humanos y democracia constitucional. La Constitución prohibía la reelección presidencial, pero en 2015, una enmienda permitió la reelección solo por un período (artículo 124).
La reforma de 2024, entre otros cambios, modificó el artículo 268, cuya redacción original era la siguiente: “ninguna modificación a la Constitución podrá versar sobre la forma de gobierno establecida en el artículo 4 de esta Constitución, que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo«. El artículo ahora agrega que la modificación tampoco procederá en relación con “las reglas de elección presidencial establecidas en el artículo 124 de esta Constitución”. En consecuencia, los límites a la reelección presidencial se consideran una disposición intangible que no puede ser modificada.
Por lo tanto, la enmienda dio lugar a lo que ciertos académicos denominan «píldoras envenenadas«: disposiciones que prohíben las reformas destinadas a disminuir o eliminar las restricciones a los mandatos presidenciales.
Un relato autoritario de dos países: Venezuela y Chile
En el derecho constitucional latinoamericano existe una aparente tensión entre la Constitución como la norma suprema y la supremacía de la vox populi. Esta tensión se manifiesta en la teoría del poder constituyente como expresión de una soberanía popular absoluta que no puede ser revisada. En Venezuela, esta teoría justificó una asamblea constituyente absoluta que, en 1999, obstaculizó severamente los cimientos de la democracia constitucional. Del mismo modo, la reciente reforma a la Constitución mexicana para reformar el Poder Judicial también ha sido considerada una expresión de la voluntad popular que, en consecuencia, no puede ser revisada.
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En esos casos, la supremacía de la Constitución ha sido sustituida por la supremacía del pueblo. Tras la aprobación de la Constitución venezolana de 1999, ciertos académicos españoles utilizaron el término «neoconstitucionalismo», precisamente, para describir a un nuevo modelo constitucional en el que el Gobierno representativo tradicional da paso a un Gobierno participativo basado en la voluntad popular, que se considera la fuente genuina del poder político.
El predominio de la vox populi facilita los abusos constitucionales. He empleado la expresión “Derecho constitucional autoritario populista” para estudiar un caso concreto del constitucionalismo abusivo de Landau que diezma los cimientos de la democracia constitucional, impulsado por la retórica populista. En América Latina, la reelección presidencial es un ejemplo de este abuso, con casos como el de Bolivia y Venezuela, en los que las restricciones a la reelección presidencial fueron consideradas una violación de la supremacía de la vox populi.
Un mecanismo para evitar enmiendas constitucionales abusivas es la introducción de disposiciones intangibles, conocidas en América Latina como «cláusulas pétreas«. Esas disposiciones no pueden ser modificadas porque se consideran la columna vertebral del sistema constitucional. Cualquier cambio en esas disposiciones no sería una mera enmienda, sino que podría equivaler a un «desmembramiento constitucional«, un término que Richard Albert utiliza para describir las modificaciones que afectan las características esenciales de una Constitución y, eventualmente, destruyen sus cimientos.
El segundo proceso constituyente en Chile es un ejemplo del uso de disposiciones intangibles para constreñir una idea absoluta y populista del proceso constituyente. Como expliqué en otro lugar, en 2023, el Congreso modificó la Constitución para regular el proceso constituyente, incluyendo doce disposiciones que no podían ser reformadas. Esas disposiciones intangibles reflejan una teoría según la cual la soberanía popular está ligada a principios fundamentales.
La enmienda de 2024 en República Dominicana también refleja esta teoría. Debido a que la modificación de la reelección presidencial es una disposición intangible del artículo 268, el Congreso -como representante del pueblo- no podría reformar esa norma para permitir una reelección presidencial ilimitada. Al incluir la reelección presidencial en el artículo 268, la enmienda sigue la Opinión Consultiva de la CIDH. En un sistema presidencial, la reelección es un componente central de la democracia constitucional, tal como está incorporada en la Carta Democrática Interamericana. Por lo tanto, para preservar la forma democrática de gobierno en la República Dominicana, es necesario frenar el poder constituyente para modificar el período presidencial.
Los límites de las provisiones intangibles: El Salvador
El Salvador ayuda a entender por qué las provisiones intangibles no son tan intangibles. Más allá del diseño constitucional, un control judicial abusivo por parte de las cortes constitucionales podría terminar en mutaciones ilegítimas de disposiciones intangibles.
Como expliqué en otro lugar, los artículos 152.1 y 258 de la Constitución de El Salvador incluyen una disposición intangible que limita la reelección presidencial, similar a la nueva disposición en la República Dominicana. El Salvador va más allá porque su Constitución incluye otro artículo en el que la propuesta de iniciativas de reforma durante el período presidencial podría ser considerada un delito penal – el artículo 75.4. Esa arquitectura tiene el mismo propósito que la propuesta de reforma en la República Dominicana: blindar cualquier intento de anular los límites a la reelección presidencial.
Sin embargo, una revisión judicial abusiva podría desmantelar esas salvaguardas, allanando el camino para una reelección prohibida en una disposición intangible. Así, poco después de la elección de la nueva legislatura, bajo el control político del presidente Bukele, los jueces de la corte constitucional (la Sala de lo Constitucional) fueron removidos en un proceso expedito y arbitrario justificado en defensa del pueblo.
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Unas semanas más tarde, la nueva Sala reinterpretó la Constitución para concluir que la reelección presidencial no estaba prohibida, basándose en una interpretación que favorece el derecho del pueblo a elegir si el presidente en ejercicio debe postularse para el cargo. No solo la Sala adoptó una interpretación que introdujo una mutación ilegítima. Además, la mutación modificó una disposición intangible diseñada para proteger la columna vertebral de la democracia constitucional.
La lección es clara: entre “píldoras envenenadas” para impedir la reelección presidencial ilimitada y una corte constitucional sesgada y activista, prevalece esta última. En El Salvador, una arquitectura constitucional como la propuesta en República Dominicana no funcionó debido a una revisión judicial abusiva.
El Tribunal Constitucional dominicano, establecido por la Constitución de 2010, ejerce la revisión judicial con un alcance más limitado que algunos modelos ambiciosos como el venezolano. Sin embargo, el Derecho comparado muestra que el Tribunal Constitucional es, en última instancia, el protector definitivo de las garantías democráticas, actuando de manera independiente como la última salvaguarda de los límites del mandato presidencial.
Los peligros de la vox populi
América Latina ha sido considerada la «tierra del populismo«. Dos teorías constitucionales contradictorias resumen la tendencia hacia el populismo en la región. Una teoría considera la soberanía popular como la máxima legitimidad: vox populi, vox Dei. Esta teoría abre el camino a un liderazgo autocrático (heredero de los caudillos) que, en nombre del pueblo, justifica su permanencia en el poder aboliendo el período presidencial y reduciendo la calidad de la separación de poderes. Otra teoría postula que incluso la soberanía popular no es un poder ilimitado, por lo que el pueblo no tiene el derecho absoluto de reelegir al presidente. Como concluyó la CIDH, debido a las facultades constitucionales y políticas del sistema presidencial, un modelo de reelección sin restricciones afectará la base constitucional de la democracia.
Casos como el de El Salvador reflejan la primera teoría, en la que las cortes constitucionales actúan como «guardianes del pueblo» para introducir mutaciones ilegítimas sobre el modelo de reelección presidencial, independientemente del diseño de la provisión intangible. La enmienda de 2024 de República Dominicana va en la dirección opuesta, considerando que ni siquiera el pueblo justificaría una elección presidencial sin restricciones, limitando la tentación populista con una disposición intangible.
Como las instituciones constitucionales, por sí solas, no pueden protegerse contra las tentaciones de la retórica populista, fomentar la independencia del Tribunal Constitucional es tan vital como mantener el diseño de la Constitución.
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En resumen, la reforma constitucional aprobada en 2024 en República Dominicana es un ejemplo de cómo la democracia constitucional puede -y debe- conciliar la voluntad popular con principios intangibles que salvaguardan la integridad de la Constitución. En las tinieblas del acecho autoritario populista que recorre a la región, República Dominicana ha arrojado una luz, demostrando que las instituciones constitucionales no están condenadas a perpetuar el caudillismo.
(*) José Ignacio Hernández G. es profesor de la Universidad Católica Andrés Bello y la Universidad Central de Venezuela. Fellow, Growth Lab-Harvard Kennedy School.