En una reciente publicación de Microjuris Argentina se da a conocer el artículo «Dominio originario de los recursos naturales: Análisis y conexiones con otras cláusulas constitucionales», por M. Florencia Vega.
I. INTRODUCCIÓN
La reforma de la Constitución Nacional Argentina de 1994 significó la constitucionalización de la materia ambiental en el país. Entre las cuestiones ambientales incorporadas se encuentra el reconocimiento de una particular clase de dominio a las provincias: el dominio originario de sus recursos naturales. De esta manera, la reforma constitucional vino a zanjar un debate en torno a la pertenencia de las riquezas naturales y a reafirmar el sistema federal argentino.
En el presente trabajo desarrollaremos el significado que la locución «dominio originario» trae aparejada, así como cuáles son los alcances que tiene en el derecho vigente y cómo se relaciona e integra con el resto de las cláusulas ambientales incorporadas a la Carta Magna. Para esto, empezaremos revisando los antecedentes históricos de la institución en cuestión y su evolución hasta la actualidad, precedido por una breve reseña sobre el término «dominio originario» para aclarar su significado y distinguirlo de otros conceptos relacionados.
II. CUESTIONES TERMINOLÓGICAS
Ante el equívoco término de dominio originario, es imperioso realizar un acotado análisis del mismo y diferenciarlo de otros términos que, aunque similares e íntimamente relacionados, son distintos.
El dominio otorga todas las facultades de usar, gozar y disponer, tanto material como jurídicamente de una cosa. Es decir, es una relación de señorío sobre las cosas. El dominio originario, del cual nos habla el art. 124 (1) de la Constitución Nacional es, por tanto, el poder jurídico que corresponde a los Estados provinciales sobre todo recurso natural existente en su territorio.
A los fines de este trabajo, y conforme a la terminología del derecho argentino en general, nos referiremos a dominio como sinónimo de propiedad. Sin embargo, reconocemos, al decir de Molinario (1965), que no toda propiedad es un derecho de dominio sobre las cosas (p.121).
Ahora bien, para hablar de dominio originario debemos remontarnos al título originario de la Corona de Castilla sobre los territorios y bienes en América y de la necesidad que tuvo la política española del siglo XVI de legitimar y darle efectos jurídicos a la posesión que ostentaba. Por esta razón, los reyes españoles solicitaron al Papa Alejandro VI que les concediera el dominio de las tierras descubiertas, el cual fue efectivamente otorgado a través de la bula papal en el año 1493. Durante la etapa previa a la organización nacional, y ya disuelto el Virreinato del Río de la Plata, dicho dominio originario se sucedió a los territorios que conformaban el antiguo Virreinato, es decir a las hoy provincias.
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En contraposición con el dominio originario, encontramos al dominio derivado, que no era otra cosa que aquel que la Corona española otorgaba a través de una Merced Real a los particulares como incentivo económico en las expediciones de las indias. En estricto sentido, no siempre el dominio derivado significaba la transmisión del derecho de propiedad, tal como se entiende actualmente, sino que implicaba el derecho de usar y gozar del bien sometido a la condición resolutoria que este uso fuera útil a la Corona española.
En cuanto a Dominio y Jurisdicción, si bien este es un tema que se desarrollará más detenidamente al analizar la reforma constitucional de 1994, vale aclarar que, aunque los constituyentes reconocieron a las provincias el dominio de sus recursos naturales, no hicieron lo mismo con la jurisdicción.
Jurisdicción parte del sentido etimológico de la expresión iuris dictio, esto es, ‘decir el derecho’. Badeni (2010) nos dice que, si bien «dominio conlleva jurisdicción, no necesariamente existe unidad en sus titulares» (p. 912). Es esto justamente lo que ocurre en nuestro sistema jurídico al respecto del dominio originario. El art.124 de la Constitución Nacional coloca en cabeza de las provincias el dominio de los recursos naturales que se encuentren en su territorio, pero no menciona nada al respecto de la jurisdicción. Sin embargo, corresponde interpretar, teniendo en cuenta el art. 121 de la Carta Magna, que le corresponde a las provincias todas las facultades que no se encuentren delegadas expresamente a la Nación. Por lo que, en principio, las provincias conservan la jurisdicción sobre su dominio originario, salvo excepción constitucional expresa.
Por último, nos referiremos al dominio eminente y su relación con el instituto en estudio. El «dominio originario» y el «dominio eminente» son conceptos que, aunque poseen diferencias en su contenido, comparten una relación estrecha en la estructura de poder estatal. Según algunos autores, el dominio originario se refiere al poder de las provincias sobre los recursos naturales dentro de su territorio, permitiéndoles disponer de estos bienes. En contraste, el dominio eminente representa la autoridad suprema del Estado para regular las relaciones sobre esos recursos, incluso cuando pertenecen a las provincias. Sacristán (2019) sostiene que, pese a estas diferencias, ambos términos son equiparables en cuanto reflejan la capacidad del Estado o la Nación de ejercer un control último sobre los recursos, ya sea a través de la disposición directa en el caso del dominio originario, o mediante la regulación y normatividad en el caso del dominio eminente. Esta interrelación muestra cómo ambos conceptos se complementan dentro del marco constitucional argentino, especialmente tras la reforma de 1994 (p. 111-139).
III. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Para adentrarnos en el estudio de los antecedentes históricos del dominio originario nos remontaremos a la colonización española de América, ya que esta fue el origen del sistema jurídico argentino.Como se describió anteriormente y en oportunidad de definir el concepto de dominio originario, la Corona española se vio en la necesidad de darle legitimidad jurídica a la posesión que ostentaba sobre el territorio «descubierto». En aquel momento, el derecho público reconocía al Sumo Pontífice como el árbitro y defensor del orden universal, por lo que los reyes católicos pidieron al Papa Alejandro VI que les concediera el dominio de las tierras descubiertas. Fue así que, a través de 3 bulas papales y un posterior tratado con Portugal, el Tratado de Tordesillas, España consigue otorgar legitimidad a sus títulos dominiales sobre el territorio ubicado al oeste de la línea divisoria fijada por el Papa a 370 leguas de las islas de Cabo Verde.
Seguidamente, en 1810 se produce el fraccionamiento del Virreinato del Río de la Plata y posteriormente, en 1816 se proclama la independencia respecto a España, por lo que se produce la transmisión de la titularidad del territorio a los Estados locales que se conforman como resultado de este proceso. De esta manera, son los Estados provinciales quienes suceden a los soberanos de España como titulares del territorio. Partiendo de este presupuesto histórico, se considera a las Provincias como entidades políticas anteriores al Estado Nacional. Tanto es así que en 1853, al dictarse la primera Constitución Nacional argentina se reconoció en el art. 104 que el Estado Nacional detentara únicamente aquellos poderes que le sean delegados expresamente por las Provincias, quedando reservado el resto en estas últimas. Siendo el dominio de los bienes de las provincias algo que nunca fue delegado o transferido por las provincias a la Nación, entendemos que lo que expresa el actual art. 124 de la Carta Magna no fue algo novedoso, sino el reconocimiento de aquella sucesión de la Corona española a los Estados provinciales.
Dicho esto, cabe acotar que la titularidad del dominio de las provincias sobre los recursos naturales de su territorio no siempre estuvo indiscutida.De hecho, fue objeto de debate legislativo en 1869 en ocasión de la construcción del puerto de Buenos Aires y la consiguiente pretensión del Estado Nacional de disponer del cauce del Río de la Plata. En este contexto, surgió un cruce de argumentos entre el Ministro nacional Dalmacio Vélez Sarsfield y el Senador por la Provincia de Buenos Aires, Bartolomé Mitre. Vélez Sarsfield defendió la tesis del dominio nacional sobre los ríos navegables, argumentando que las provincias son entidades posteriores a la Nación, la cual surge en 1810 y, por tanto, posee derechos preexistentes a la Constitución Nacional. Por otro lado, Mitre logró frustrar el proyecto al sostener que, aunque desde los inicios de nuestra vida política ha existido una unión entre las provincias basada en el criterio de nacionalidad y en la convicción de formar una Nación, las provincias son entes preexistentes a la Constitución Nacional. (Pinto, 2011, p. 55).
Contrariamente, a mediados del siglo XX, se sancionó la Constitución de 1949, cuyo artículo 40 sostuvo un enfoque centralista al declarar como propiedad inalienable de la Nación los recursos minerales y energéticos, dejando a las provincias una participación limitada. Con el restablecimiento de la Constitución de 1853, la Corte Suprema abordó este tema en el fallo Yacimientos Petrolíferos Fiscales contra Mendoza, Provincia de y otros (1979). Al no encontrar una referencia específica sobre la propiedad minera, la Corte concluyó que el Congreso tenía la facultad de definir su dominio, mencionando el «dominio originario». Esta interpretación fue reafirmada en el fallo «Mendoza, Provincia de contra Estado Nacional s/ inconstitucionalidad» (1988), donde se justificó que el Congreso asignara a la Nación el dominio de los yacimientos de hidrocarburos.
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Dando un salto en el tiempo y acercándonos a nuestra legislación actual, nos enfocaremos en cómo se llegó al actual artículo 124 de la Constitución Nacional.Haciendo un análisis de las consideraciones que los mismos constituyentes realizaron durante el debate advertimos que quienes discutieron la cuestión del dominio originario de los recursos naturales apreciaron que el texto constitucional «reconocía» su titularidad a las provincias, es decir, no lo constituía. Es así que:
En el seno de las comisiones de Competencia Federal y del Régimen Federal, sus Economías y Autonomías Municipales, habían dictaminado favorablemente -con dictámenes divididos que brindaban distintos fundamentos- al texto propuesto: «Las provincias tienen el dominio originario de sus territorios, su suelo, subsuelo, ríos interprovinciales, mar, costas, lechos, plataforma continental, espacio aéreo y de todos los recursos naturales, renovables o no, cualquiera sea su origen, que en ellas se encuentren, ejerciendo la jurisdicción en todas las materias que no han delegado expresamente a la Nación en esta Constitución. La administración y la explotación de los recursos naturales existentes en el mar más allá de las primeras doce millas marinas, serán realizadas por las provincias y la Nación en forma conjunta» (28ª Reunión – 3ª Sesión Ordinaria, como se citó en Pinto, 2011, p. 3631).
Sin embargo, el texto producido por las Comisiones fue finalmente reducido, quedando en el artículo sancionado: «corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio». Al decir de Pinto (2011), «la asignación que realiza la Carta Magna no es otra cosa que la confirmación de las doctrinas del uti possidetis iuris de 1810 y del régimen de los poderes reservados del antiguo art. 104 de la Constitución Nacional» (p. 133).
Comentario aparte merece lo que hace a las tensiones respecto a los poderes de regulación sobre los recursos naturales. Como puede observarse en el texto del artículo 124 finalmente adoptado, se optó por la aprobación de una fórmula que alude sólo al dominio originario, sin incluir lo atinente a la jurisdicción, lo cual no significa negarle ésta a las provincias, ni asignarle a la nación el poder de regulación exclusiva.Por el contrario, De La Riva nos explica que:
La omisión de incluir en el art. 124 toda referencia a la jurisdicción obliga, así, a recorrer el resto del articulado constitucional en aras de identificar aquellas materias sobre las cuales las provincias han delegado en la Nación poderes de jurisdicción a los recursos naturales, para concluir acto seguido que la jurisdicción remanente ha sido retenida por aquéllas, por imperio del art. 121 de la Constitución. (De la Riva, 2022, p. 167).
IV. CONTENIDO ACTUAL DEL DOMINIO ORIGINARIO
Sabemos, entonces, que el dominio de los recursos naturales pertenece a las provincias, siempre que se encuentren en su territorio. Ahora bien, debemos preguntarnos cuáles son los efectos jurídicos que la locución «dominio originario» trae aparejada, para luego poder integrar esta institución con el resto del articulado referido a la materia ambiental en nuestra Carta Magna.
Lo primero que debemos advertir, en línea con lo que venimos desarrollando, es que el dominio originario es un dominio inicial, anterior a los regímenes de propiedades derivadas, y conforman un poder sobre las cosas, otorgándole a su titular la facultad de disponer su destino, así como también la de su uso y goce. Como mencionamos en el apartado anterior, la jurisdicción no fue incluida en la fórmula del art. 124. No obstante, los poderes de legislación sobre los recursos naturales aparecen repartidos entre la Nación y las provincias, si bien estas últimas, por imperio del art. 121 (2) de la Constitución, pueden considerarse depositarias de una potestad residual (3). En otras palabras, conforme a nuestra Carta Magna, las provincias detentan la titularidad del dominio sobre sus recursos y consecuentemente la potestad para dictar el régimen jurídico que le resulta aplicable. Sin embargo, nada obsta a que esa jurisdicción pueda ser cedida o delegada en parte a la nación (4), como efectivamente ocurre en el art. 41 de la Constitución Nacional.Este artículo se refiere a la legislación y atribuciones de los distintos niveles de gobierno en cuanto a la legislación ambiental: Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales (5).
De lo anterior se concluye que, aunque las provincias tienen una responsabilidad fundamental en la gestión de los asuntos ambientales, es la Nación quien debe establecer una legislación básica con los presupuestos mínimos necesarios para garantizar condiciones de protección equitativa en todo el territorio nacional. En otras palabras, corresponde al Congreso de la Nación fijar un umbral mínimo de protección, que las provincias pueden ampliar mediante normas complementarias. Además, las provincias son responsables de la aplicación y jurisdicción de esa legislación, ejerciendo así su poder de policía. Esto refleja una concurrencia de competencias en materia ambiental (6).
V. INTERACCIÓN CON OTRAS CLÁUSULAS CONSTITUCIONALES
A su vez, el artículo 41 de la Constitución Nacional Argentina, que establece el derecho a un ambiente sano y el principio de desarrollo sustentable, interactúa de manera compleja con otras cláusulas constitucionales, reflejando un equilibrio entre competencias nacionales y provinciales.
Entre estas, podemos mencionar a la cláusula de comercio (art. 75, inc. 13) que otorga a la Nación la potestad de legislar sobre comercio internacional e interprovincial, y las provincias han delegado en ella la regulación de estas materias. La finalidad de la cláusula de comercio es asegurar una legislación uniforme y garantizar la igualdad, evitando que las provincias impongan barreras al libre tránsito de bienes (7).
El artículo 41 también se cruza con la cláusula de establecimientos de utilidad nacional (artículo 30), que concede a la Nación la capacidad de dictar normas para actividades especiales de importancia nacional, como lo son la energía nuclear y los yacimientos de petróleo.A pesar de esta atribución nacional, las provincias mantienen competencias en temas ambientales, siempre que sus regulaciones no interfieran con los objetivos nacionales. Por ejemplo, si una actividad afecta una reserva natural o un parque nacional, es un asunto de impacto ambiental que debe ser regulado sin obstaculizar los fines nacionales. Esto se conoce como el criterio de no interferencia que tiene como objetivo evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales sean obstaculizadas por el poder de policía local (8). Para determinar qué constituye una verdadera interferencia, es necesario evaluar la compatibilidad con lo que corresponde a la utilidad nacional, más allá de su simple incidencia. Si la normativa local es periférica o extrínseca en relación con la utilidad pública del establecimiento nacional y no afecta ni obstruye las operaciones de jurisdicción federal, no debe considerarse una interferencia.
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Por otra parte, la competencia provincial encuentra otro límite en lo que hace a la legislación de fondo, ya que esta es materia expresamente delegada en la Nación (artículo 75, inciso 12). Esto se traduce en la imposibilidad de las provincias en crear normas de derecho común, como lo sería, por ejemplo, la creación de delitos ambientales. En cambio, deben alinearse con las normas nacionales mínimas de protección ambiental, evitando interferir con la coordinación establecida por los códigos nacionales y otras leyes federales.
VI. CONCLUSIÓN
La reforma de 1994 de la Constitución Nacional Argentina marcó un hito al incorporar la dimensión ambiental en el texto constitucional, estableciendo el dominio originario de las provincias sobre sus recursos naturales. Esta reforma resolvió debates históricos sobre la titularidad de las riquezas naturales y fortaleció el federalismo en Argentina al reconocer un equilibrio entre las competencias nacionales y provinciales.
El análisis de los antecedentes históricos y los debates legislativos revela que la reforma constitucional no creó un nuevo régimen de dominio, sino que ratificó y formalizó la titularidad existente de las provincias sobre sus recursos naturales, en consonancia con principios históricos y jurídicos previos.La omisión de la referencia explícita a la jurisdicción en el artículo 124 obliga a interpretar que las provincias conservan la jurisdicción sobre los recursos naturales, salvo las excepciones expresamente delegadas a la Nación.
En la práctica, esto se traduce en una concurrencia de competencias entre la Nación y las provincias en materia ambiental. Mientras que la Nación se encarga de establecer normas básicas con presupuestos mínimos de protección, las provincias tienen la capacidad de complementarlas con legislación adicional y son responsables de su aplicación y jurisdicción. Este equilibrio refleja un modelo de gestión ambiental que busca asegurar la protección equitativa de los recursos naturales, respetando las competencias y responsabilidades asignadas a cada nivel de gobierno.
En resumen, la integración del dominio originario en la Constitución Nacional no solo confirma la titularidad provincial sobre los recursos naturales, sino que también establece un marco de colaboración y competencia compartida en la gestión ambiental, reflejando la complejidad y la interdependencia de las políticas ambientales en el contexto federal argentino.
Referencias:
Badeni, G. (2010). Tratado de derecho constitucional (3ª ed., Vol. 1). La Ley.
De la Riva, I. M. (2022). El enigmático dominio originario de los recursos naturales del artículo 124 de la Constitución de la Nación Argentina: Aportes para su esclarecimiento. Revista de Derecho Administrativo Económico, 36, 163-191.
Liber Martín. (2010). Derecho de aguas: Estudio sobre el uso, preservación y dominio de las aguas públicas (2ª ed. actualizada). Abeledo Perrot.
Molinario, A. (1925). Derecho patrimonial y real. La Ley.
Pinto, M. (2011). Los dominios originario e indígena: Su reconstrucción histórico-dogmática en el régimen jurídico argentino. Editorial de la Universidad de Aconcagua.
Sacristán, E. B. (2019). Los recursos naturales en la Constitución Nacional argentina: La cuestión del dominio originario. Revista de Derecho Administrativo Económico, (30), 111-139.
Jurisprudencia citada:
Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro contra Estado Nacional. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina.(2019). Fallo 342:917. [Acción declarativa de inconstitucionalidad].
Fayt, Carlos S. c/ Estado Nacional. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. (2012). Fallos, 335:1213.
Mendoza, Provincia de contra Estado Nacional. (1988). Fallos, 311:1265. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina.
Siri, Ángel c/ Policía Federal. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. (1962). Fallos, 252:39.
Somoza, Carlos Lucio contra Provincia de Buenos Aires. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. (1982). Fallo 304:1186.
Telefónica Argentina S.A. contra Municipalidad de General Güemes. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. (2019). Fallo 342:1061.
Yacimientos Petrolíferos Fiscales contra Provincia de Mendoza y otros. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. (1979). Fallo 301:341.
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(1) Constitución de la Nación Argentina, 1994, art. 124: «Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio».
(2) Constitución de la Nación Argentina, 1994, art. 121. «Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación».
(3) Como regla general, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (artículo 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (artículo 75). (Fallos, 304:1186, 1982, voto de Lorenzetti).
(4) De hecho, les está expresamente prohibido conforme a la Constitución de la Nación Argentina, 1994, art. 126, que establece: «Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación.No pueden celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal; ni dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso los haya sancionado».
(5) «En materia ambiental, existe un claro reconocimiento del federalismo, de la propiedad de las provincias sobre los recursos naturales, pero es necesario el reconocimiento de presupuestos mínimos. Si no existiera este límite, podría ocurrir, como se dice en considerandos anteriores, que un municipio decidiera legislar contra la protección ambiental, lo que no sería admisible» (confr. doctrina de Fallos: 335:1213, 2012, voto de Lorenzetti).
(6) «Antes que buscar la confrontación de sus mandatos, los arts. 41 y 124 de la Constitución Nacional deben ser interpretados buscando adaptar la gestión de los recursos naturales a las directivas de la cláusula ambiental, para cumplir de la forma más fidedigna un mecanismo propio del federalismo concertado» (Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro contra Estado Nacional, 2019).
(7) Por ello, cualquier prohibición o restricción que impida la circulación de residuos peligrosos, como la prohibición total de su tránsito por algunas provincias, podría ser considerada inconstitucional si no se basa en razones razonables y objetivas, como la falta de infraestructura adecuada para el tratamiento.
(8) En ocasión de pronunciarse sobre el caso «Recurso Queja No 1. Telefónica Móviles Argentina S.A. Telefónica Argentina S.A. c/ Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad», Fallos: 342: 1061 (2019) el voto mayoritario del Dr. Rosenkrantz expresó: «es un principio reconocido por este Tribunal que las provincias y los municipios deben ejercer sus competencias sin alterar las condiciones materiales, económicas, jurídicas o de cualquier orden establecidas por la legislación nacional que posibilitan el cumplimiento de los fines del gobierno federal, lo cual incluye las actividades realizadas directamente por las autoridades nacionales y otras que son llevadas a cabo por actores privados designados mediante el otorgamiento de la correspondiente concesión o licencia».
(*) Abogada (UNCUYO). Integrante del Instituto de Equidad, Igualdad y Desarrollo Sostenible de la Universidad de Mendoza.