En una reciente publicación de agendaestadoderecho.com se da a conocer el artículo Diez acontecimientos de alto impacto en materia constitucional que dejó el 2024 en América Latina. Parte 2, por Mario Raúl Canales (*).
En esta segunda entrega, se exponen cinco de diez casos relevantes en materia constitucional que nos dejó el 2024 en América Latina y que dan cuenta que la idoneidad y eficacia de las estructuras constitucionales son cruciales para superar los problemas recurrentes y agravados en la región. La entrega de este análisis se realiza en dos partes, en cada una de las cuales se analizan cinco casos relevantes.
El restablecimiento del parlamento bicameral en la Constitución peruana
El Congreso peruano aprobó la reforma constitucional más importante bajo la vigencia de la carta política de 1993: el retorno a la bicameralidad del parlamento. El cambio incluyó la reelección parlamentaria indefinida y, en total, significó el trastocamiento de más de cincuenta normas constitucionales.
La reforma fue aprobada en medio de una deliberada persistencia por parte de la mayoría parlamentaria de evitar que la propuesta sea sometida a referéndum. De aquí que, pese a ser una reforma de casi el 25% del texto constitucional, se aprobó en medio de procesos excepcionales de votación (reconsideraciones) en virtud de que, en principio, no se llegó a la mayoría calificada de 87 votos a favor para que la medida no sea consultada a la población. Asimismo, se pasó por alto que, en el referéndum de 2018, la ciudadanía peruana votó (con más del 80% de votos) en contra de la bicameralidad y a favor de eliminar la reelección parlamentaria inmediata.
Aun cuando la crisis de representación parlamentaria en el Perú exige medidas sustantivas y que el sistema bicameral no puede ser malo en sí mismo (más aún, si responde a la mayor parte de la tradición constitucional peruana), el cambio de la estructura parlamentaria no es una receta mágica.
Por otro lado, la reforma no ha atacado el origen del problema, que es la precariedad de los partidos políticos. Un parlamento bicameral con los mismos partidos no garantiza la eficacia de una expectativa de mejora y, por el contrario, puede terminar deslegitimando aún más a uno de los parlamentos con la menor aprobación ciudadana de Latinoamérica, como es el peruano.
La composición mayoritaria femenina del Tribunal Constitucional de Chile
En enero de 2024, luego de más de cuarenta años de funcionamiento, el Tribunal Constitucional de Chile consiguió, por primera vez, una conformación mayoritaria de mujeres, quedando seis abogadas y cuatro abogados en el pleno del alto colegiado. Este hecho se concretó con el ingreso de las ministras Alejandra Precht, Catalina Lagos y Marcela Peredo (las dos últimas integraron la Comisión Experta del último proceso constitucional).
La nueva conformación es apreciable, porque Chile no tiene una exigencia de cuotas de género en su sistema de elección de miembros del Tribunal Constitucional. Además, es la primera vez que el Congreso elige mujeres para el desempeño del cargo. Chile tiene una elección desconcentrada de ministros, recayendo esta competencia en designaciones parciales por parte de los tres poderes públicos. Así, hasta el 2024, su parlamento sólo había elegido a candidatos varones.
Aun cuando el tribunal había contado con tres presidentas (Nancy Yáñez, María Luisa Brahm y Marisol Peña) y actualmente está presidido por la ministra Daniela Marzi, la nueva conformación es un avance de resaltar, pues solo hasta el 2022 registraba tres juezas desde el inicio de su funcionamiento. El caso chileno configura así, un deseable referente de armonía entre meritocracia, igualdad y voluntad política.
El Tribunal Constitucional de Bolivia ratifica fallo contra la reelección
En noviembre de 2024, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) de Bolivia emitió el auto constitucional 0083/2024 ECA, ratificando las consideraciones de su fallo previo de diciembre de 2023 (sentencia 1010/2023), donde definió que la reelección no es un derecho humano y puede tener restricciones legales; por tanto, los titulares del Ejecutivo y los parlamentarios no pueden ejercer más de dos mandatos contínuos o discontinuos.
El pronunciamiento respondió al pedido de enmienda, complementación y aclaración del diputado José Carlos Gutiérrez, quien consideró lesionados sus derechos políticos ante el impedimento dispuesto el 2023. La nueva decisión del tribunal complementó la sentencia anterior con las siguientes conclusiones de su parte resolutiva: “el fin del constituyente, (…) es evitar de cualquier modo, la permanencia de un mandatario, en el caso de los Órganos Legislativo y Ejecutivo por más de diez años en total (…)” y “ninguna autoridad electa que hubiera superado dos candidaturas anteriores, podrá candidatear y menos ejercer los cargos de vicepresidente del Estado y presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, de presidente de la Cámara de Senadores ni de Diputados”.
La decisión del alto tribunal deja sentada la inhabilitación del expresidente Evo Morales para participar en las elecciones de 2025; pues él había manifestado que, por no participar en las elecciones de 2020, el fallo no le alcanzaba. Con lo explícito de la aclaración del TCP, se cierra toda interpretación a favor de las aspiraciones del exmandatario. Se puede criticar el fallo y sus posibles causas políticas, pero lo que no se puede hacer en democracia es pretender no acatarlo.
La aprobación de la reforma constitucional en República Dominicana
En octubre de 2024, la Asamblea Nacional Revisora aprobó en segunda lectura un conjunto de modificaciones a la Constitución de República Dominicana, fundamentalmente referidas a su parte orgánica. La propuesta fue una promesa del presidente reelecto Luis Abinader, quien asumió nuevamente el cargo en agosto último con una mayoría oficialista en el Poder Legislativo.
La reforma tiene como principales medidas evitar cambios en las reglas de elección presidencial y en la forma de gobierno, el que es civil, republicano, democrático y representativo. El presidente sólo podrá ocupar el cargo dos períodos consecutivos. Se unifican las elecciones presidenciales, congresales y municipales; y se reduce el número de diputados a 170. Se hacen precisiones sobre la autonomía del Ministerio Público y las funciones del Consejo Nacional de la Magistratura.
Es positivo que en República Dominicana, a contracorriente de las reformas sobre reelección en Latinoamérica que privilegian intereses particulares de prolongación gubernamental, se promuevan garantías de alternancia del poder y límites a la reelección presidencial. Ahora bien, la reforma no puede ser perfecta en abstracto, por lo que en su implementación se apreciará si los cuestionamientos a la petrificación de algunas disposiciones, al retroceso de representación por reducción de diputados o a la realización de referéndum, incidieron en posibles futuras contradicciones institucionales y de legitimidad. Por lo demás, no estamos ante una reforma antidemocrática.
Referéndum y consulta popular en Ecuador y el activismo del Gobierno en el impulso de reformas constitucionales
En abril de 2024 se llevó a cabo en Ecuador un referéndum (reforma constitucional) y consulta popular (medidas de interés nacional), promovido por el presidente Daniel Noboa. Los ciudadanos apoyaron nueve (tres sobre cambios a la Constitución) de las once propuestas, las que están relacionadas con la seguridad y la lucha contra la criminalidad. Los resultados, evidentemente, fortalecieron la gestión del mandatario en un escenario en el que el país concita la atención de la comunidad internacional frente al aumento de la violencia.
Las medidas respaldadas por la población se refieren al agravamiento de penas y eliminación de beneficios penitenciarios, impedimento de libertad condicional para delitos graves, entre otros; asimismo, los tres asuntos con vigencia inmediata, por ser enmiendas a la Constitución, son la participación conjunta de la Fuerzas Armadas y la Policía para operativos contra el crimen organizado, las extradiciones de ecuatorianos requeridos por la justicia de países extranjeros y el establecimiento de un sistema de juzgados especializados en materia constitucional.
Ante ello, el presidente impulsó un segundo bloque de reformas parciales a la Constitución, que incluyó el restablecimiento de bases militares extranjeras, la eliminación del financiamiento público de los partidos y la remoción de los presos de los grupos de atención prioritaria. En Ecuador, para iniciar el proceso de reforma, es necesario que la Corte Constitucional se pronuncie primero sobre la viabilidad de la tramitación.
Así, la corte desestimó la última propuesta por restringir derechos y garantías, y aprobó las dos primeras, estando en trámite para, una vez discutidas y resueltas en la Asamblea Nacional, ser ratificadas en las urnas. Independientemente de la natural controversia por el contenido de las proposiciones, el sistema de aprobación de reformas constitucionales empleado por el Gobierno en Ecuador llama la atención por seguir un interesante procedimiento con participación plural, que comprende a la iniciativa del Ejecutivo, la habilitación de la Corte Constitucional, la tramitación en el Legislativo y la participación final de la población en referéndum.
(*) Doctor en Derecho y Ciencia Política. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad Complutense de Madrid y en Giustizia Costituzionale por la Università di Bologna. Asesor principal del Congreso de la República del Perú y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima.