¿Qué tipo de actos merecen tener la calificación de actos administrativos? ¿Cuáles son los actos administrativos que pueden impugnarse vía reclamo de ilegalidad municipal? Estas preguntas son analizadas por la Excma. Corte Suprema en una reciente sentencia de casación en el fondo, que confirma la interpretación amplia del concepto de acto administrativo (así establecida por la ley y aceptada por la doctrina) y su aplicación para determinar el alcance del reclamo de ilegalidad municipal. Como se explicará, esta sentencia no sólo es relevante por sentar jurisprudencia respecto de la naturaleza del acto administrativo, sino que también mejora el entendimiento del reclamo de ilegalidad municipal. Finalmente, la Corte implícitamente nos recuerda la aplicación de un viejo adagio sobre cómo debemos entender el ordenamiento jurídico: que en derecho, las cosas son lo que son y no como se han denominado.

Los hechos indubitados del caso que originan esta jurisprudencia consisten en los actos dictados por el Inspector Técnico de Obras del contrato de concesión de sistema de control de tiempo de estacionamiento subterráneos de Plaza O´Higgins en Valparaíso en abril de 2019, denominados por la I. Municipalidad de Valparaíso como “comunicaciones”. Mediante éstos se señala al reclamante, Consorcio Valparaíso S. A., que el valor de la participación municipal por cada estacionamiento licitado aumenta en casi un 50%, reliquidando en consecuencia las obligaciones entre los períodos más recientes, y que se restan 17 estacionamientos concesionados, cuya cantidad queda fijada en 1154.

El conflicto jurídico presentado por el actor consiste básicamente en alegar la ilegalidad de ambos actos del Inspector Técnico, argumentando que se trata de actos administrativos en virtud del concepto amplio que contempla el artículo 3 de la ley Nº 19880, que son reclamables por vía de ilegalidad del artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (“LOCM”), y que se han dictado fuera de sus potestades, contrariando además la ley del contrato. Esto último se debe a que este funcionario no depende del organismo que previamente se había definido por la Municipalidad como contraparte técnica del contrato: su Dirección de Tránsito y Transporte Público.

En primera instancia, la sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso acoge totalmente el argumento de la reclamada, señalando que el reclamo de ilegalidad municipal alcanza solo aquellos actos que expresamente están señalados en el artículo 12 de la LOCM: ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios e instrucciones. Seguidamente, al constatar que lo objetado por el reclamante correspondería a una “comunicación” de reducción de plazas y aumento de participación de la Municipalidad, la Corte concluye que la acción debe desestimarse, pues una “comunicación” no es un acto impugnable en sede de reclamo de ilegalidad. Adicionalmente, la Corte considera que al tratarse de alegaciones efectuadas en virtud de un contrato de concesión, se trata de materias de lato conocimiento que exceden la competencia del contencioso administrativo de ilegalidad municipal. Contra esta sentencia se interpone recurso de casación en la forma y en el fondo.

En lo relevante para este comentario, la Corte Suprema acoge el recurso de casación en el fondo, considerando equivocada la interpretación de su inferior jerárquico. En primer lugar, el máximo tribunal argumenta que la noción de acto administrativo contenida en la ley Nº 19880 es una de carácter amplio, que incluye a las decisiones formales que emiten los órganos de la Administración que contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública (considerando 9º). De acuerdo con lo anterior, cuando el Inspector Técnico “comunica” que se aumenta el valor de la participación mensual que por cada estacionamiento concesionado tiene derecho a percibir la I. Municipalidad de Valparaíso, así como que se reduce el número de estacionamientos a explotar por el concesionario, lo que hace es dictar “sendos actos administrativos”, entendidos como “declaraciones de voluntad en el ejercicio de una potestad pública” (considerando 10º). Luego, se ha producido una errónea interpretación del artículo 12 LOCM, pues aunque los actos objeto del pleito no consisten en ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones, dado el carácter de actos administrativos que poseen las actuaciones del Inspector Técnico, considerando la Corte Suprema que el reclamante ha impugnado “una resolución u omisión de un funcionario municipal que estima ilegal y que corresponde, precisamente, a un acto administrativo” (considerando 12º). Por lo anterior, se concluye que también hubo una errónea interpretación del artículo 151 LOCM, que establece el alcance del reclamo de ilegalidad municipal, que es aplicable al caso, pues se ha alegado un actuar ilegal del funcionario municipal (considerando 13º).

En mi opinión, la Tercera Sala de la Corte Suprema resuelve adecuadamente el conflicto jurídico que se ha suscitado a raíz de la decisión de su inferior jerárquico. Esta sentencia es valiosa en términos doctrinarios, al menos en dos sentidos. En primer lugar, confirma la relevancia de la concepción amplia del acto administrativo, tal como lo contempla el artículo 3 de la Ley 19880. Si bien se puede argumentar que no existe mayor discusión en la doctrina al respecto, la sentencia reafirma la aplicación de la definición general de acto administrativo en una materia de carácter especial, como es el reclamo de ilegalidad municipal. En segundo lugar, al considerar que existió una errónea interpretación del artículo 151 LOCM, la Corte Suprema ayuda a mejorar el “caos interpretativo” que ha sufrido la jurisprudencia sobre reclamos de ilegalidad municipal, debido a una legislación insuficiente y una tendencia hacia la falta de uniformidad de las decisiones judiciales sobre la materia (Hunter, 2014).

Finalmente, la Corte Suprema no desarrolla un punto que, a mi juicio, puede ayudar a entender de mejor forma las problemáticas que se han explicado respecto de la naturaleza del acto administrativo y la extensión del reclamo de ilegalidad municipal. Si bien equivocado, el razonamiento que adopta la Corte de Apelaciones posee algún sustento jurisprudencial. En otras ocasiones las cortes han rechazado reclamos de ilegalidad contra “meras comunicaciones”, que solo se limitan a informar una situación y que no deciden o resuelven sobre una materia determinada, es decir, que no implican el uso de una potestad administrativa comunal (por ejemplo, SCS rol 506-2005; SCA Stgo. rol 4017-2018). El problema que no advierte el fallo de primera instancia y cuya solución aparece implícito en la sentencia de casación es que, como se nos enseña en nuestros primeros años de pregrado, “en derecho, las cosas son lo que son y no lo que las partes dicen que son”. Este viejo adagio establece la obligación de desechar el nomen iuris en beneficio de la primacía de la realidad. Este principio es también aplicable en la doctrina del acto administrativo (Cordero 2015, p. 151). Así, aunque los actos del Inspector Técnico son denominados por la municipalidad como una “comunicación” al reclamante, en la práctica no se trata de una mera transmisión de información, pues para ello se requeriría lógicamente que existiera una decisión previa que ha de notificarse. A pesar del nombre que se le quiera dar, los actos del Inspector Técnico consisten en decisiones reales, por cierto ilegales, que impactan los derechos del concesionario. (Santiago, 12 febrero 2023)

Agradezco la colaboración de Alejandro Gamarra.

Bibliografía

CORDERO VEGA, L. 2015. Lecciones de derecho administrativo, Santiago, LegalPublishing.

HUNTER AMPUERO, I. 2014. Reclamo de ilegalidad municipal en la jurisprudencia: caos interpretativo y criterios dudosos. Revista de derecho (Valdivia), 27, 191-215.