Principios de la función pública.

Necesitamos al efecto comprender, previamente, el origen de los regímenes estatutarios, que se remonta a la Francia del siglo XIX en los albores del Estado de Derecho. Tuvieron por objeto crear un cuerpo de funcionarios similar a un regimiento militar, sujetos a una jerarquía que permitiera la trasmisión y ejecución de las órdenes superiores hasta las últimas unidades de la cadena de mando con la rapidez del fluido eléctrico.[1]  Con el fin de evitar la captura política del aparato funcionario por intereses políticos, los estatutos generaron estabilidad en el empleo y el derecho a una carrera de perfeccionamiento continua, con  ascenso sobre la base del mérito.[2] Esto garantizaría que los asuntos generales fueran gestionados por burócratas profesionales.[3]

En nuestro ordenamiento jurídico, la específica regulación del empleo en el Estado fluye de lo dispuesto en el art.  38 inciso I de la CPR que opta por el sistema de carrera funcionaria como régimen laboral de las relaciones personales en la administración, estableciendo los principios que la inspiran, su carácter técnico y profesional, y la capacitación y perfeccionamiento permanente. Por su parte, el artículo 7 de la Ley N° 18.575, el artículo 11 y el artículo 62 de la Ley N° 18.834, o DFL 29/2004, consagran el principio de jerarquía, disciplina y obediencia, a los que deben sujetarse los funcionarios públicos en el cumplimiento de sus funciones.[4] La doctrina ha interpretado que el principio jerárquico y el deber de velar por el interés general, emanan del poder de mando, supervigilancia y disciplina de los órganos del Estado sobre sus trabajadores.[5][6] Este vínculo de jerarquía tiene su origen en la visión militarizada de la configuración de la administración del Estado.[7]

Luego, junto con procesos políticos e históricos a nivel comparado, la evolución del Derecho Administrativo dejará atrás muchas de sus tesis fundacionales en su concepción clásica[8]. A la vez, paulatinamente el ordenamiento jurídico comienza a hacerse cargo de la tensión generada entre, por un lado, la idea de funcionario al servicio del interés general, entendido como mero objeto para el cumplimiento de una función, y por el otro, su reconocimiento como sujeto trabajador, equilibrando y compatibilizando uno y otro interés.[9]

Nuestra Excelentísima Corte Suprema, siguiendo esta senda, ha reconocido como sujetos trabajadores a los funcionarios públicos a partir del fallo de Unificación de Jurisprudencia Rol 10.972-2013, “Bussenius con Central Nacional de Abastecimiento”, cuya sentencia de reemplazo en base a lo dispuesto en el art. 1 del Código del Trabajo, nos señala que el vínculo estatutario es una relación laboral (considerando 16), que el funcionario público es un trabajador (considerando 14) y que el servicio público es su empleador (considerando 15), enfatizando en este último la idea que acabamos de anunciar en orden a no haber contradicción entre los conceptos funcionario/trabajador y servicio público/empleador.

Luego, en fallo de Unificación de Jurisprudencia Rol 11.564-2014, “Vial con Municipalidad de Santiago”, agregaría el Excelentísimo Tribunal que “la vigencia del Código del Trabajo constituye la regla general en el campo de las relaciones personales”.

Potestad disciplinaria del Estado empleador

En el contexto laboral funcionario descrito, la potestad disciplinaria se identifica con la consecución de los fines generales de la administración pública, sirviendo como una herramienta que persigue corregir la conducta funcionaria en caso de que se aleje de la organización administrativa dirigida a cumplir dichos fines. Por la misma razón, considera la posibilidad del cese anticipado de la carrera funcionaria a través del más gravoso de los castigos, la destitución, que lleva aparejada la inhabilitación para ingresar a la administración por, a lo menos, 5 años.

Una parte importante de la doctrina estima que esta potestad es una emanación del ius puniendi estatal o potestad sancionatoria.[10] Hay autores que consideran que la naturaleza de sancionatoria se complementa con finalidades de carácter netamente organizativas o de gestión.[11] Pero cualquiera que sea la interpretación sobre la naturaleza de esta potestad, hay consenso en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República[12] y del Tribunal Constitucional, [13] que la potestad disciplinaria se sujeta a principios y garantías propias de la potestad sancionatoria del Estado, como son: el principio de legalidad y tipicidad; la irretroactividad de las sanciones administrativas; el non bis in idem; la proporcionalidad, y el justo y racional proceso.[14]

No puede soslayarse que el sistema disciplinario laboral, en general, sólo tiene sentido si se vincula a la estabilidad en el empleo, lo que explica sea reglado en el sistema público, porque se erige sobre la estabilidad propia del sistema de carrera funcionaria.

Finalmente, no obstante tratarse de una potestad reglada procesalmente, es discrecional de autoridad a la hora de determinar la sanción a imponer.

Potestad disciplinaria del empleador privado.

De su parte, la potestad disciplinaria del empleador que regula el Código del Trabajo tiene su origen en la facultad de mando propia de los poderes económicos y de propiedad conforme art. 19 Nº 21 inciso I y 24 inciso I de la Carta Política,  que si bien no está explícitamente consagrada en nuestro ordenamiento jurídico, encuentra un sustento positivo en el artículo 306 inciso II CT al disponer que “No será objeto de negociación colectiva aquellas materias que restrinjan o limiten la facultad del empleador de organizar, dirigir y administrar la empresa y aquellas ajenas a la misma”.

El poder disciplinario privado no existe en ninguna otra relación contractual de prestación de servicios. Autoriza a una de las partes, el empleador, a imponer de manera meramente potestativa sanciones privadas frente al incumplimiento contractual del trabajador, incluido el despido.[15][16]

Si bien los poderes  disciplinarios laborales comparten la misma finalidad correctiva en vista a los fines organizacionales, podemos advertir diferencias que tendrán consecuencias concretas, pues la privada no es una manifestación del ius puniendi estatal, lo que se expresa nítidamente en que el empleador puede decidir no ejercer esta facultad.[17] Es una expresión de autotutela privada, que tiene como finalidad principal la mantención del orden y buen funcionamiento de la empresa.[18] Se distingue también, porque a diferencia del poder disciplinario estatal, el del empleador privado no es reglado.

La extensión vis a vis de la tutela laboral a los funcionarios públicos.

La Ley 21.280, que interpreta el sentido y alcance de las normas que regulan el procedimiento de tutela laboral, haciendo aplicable dicha acción a los trabajadores públicos en sus relaciones con la autoridad de los órganos del Estado, otorgándole competencia a los juzgados del trabajo,[19] extiende la tutela laboral y sus normas procesales íntegramente a los conflictos constitucionales que surgen entre los trabajadores públicos y el Estado-empleador vis a vis, sin precisar algunos aspectos específicos del régimen laboral público que lo distinguen del privado, lo que si bien en principio no es necesario, sí acarrea consecuencias prácticas a la hora de su aplicación.

Una de ellas es la referida a la potestad disciplinaria, respecto de la que encontramos ejemplos de fallos donde los jueces se excusan de conocer vulneraciones de derechos constitucionales en el contexto de sumarios administrativos, cuyo origen son los elementos que distinguen a la potestad disciplinaria estatal de la privada.

Así, la sentencia de fecha 16 de junio del 2021 RIT T-116-2020, Rojas con Hospital Regional del Maule dictada por el Juzgado de Letras del Trabajo de Talca,[20] recae sobre una tutela por acoso laboral que inició un enfermero a contrata en contra de su jefatura que le bajó las calificaciones y realizó una investigación sumaria en su contra, en el contexto de un descanso médico^[21]. Los indicios del acoso laboral fueron acreditados por el denunciante, sin embargo, el tribunal rechazó la acción de tutela argumentando lo siguiente:

“(…) este sentenciador carece de competencia para entrar a conocer materias propias del sumario administrativo, como la motivación, los fundamentos de la investigación, lo desarrollado en ella y lo resuelto, como así tampoco puede entrar a conocer lo relativo a las calificaciones del actor, la apelación y la nota final, toda vez que ello está expresamente regulado en los artículo referidos de la Ley N° 18.834, por lo que no se encuentran en la excepción del inciso tercero de la norma citada, que señala: “Con todo, los trabajadores de las entidades señaladas en el inciso precedente se sujetarán a las normas de este Código en los aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos, siempre que ellas no fueren contrarias a estos últimos”.

Si bien el artículo 1 de la Ley N° 21.280 que interpreta el inciso primero del artículo 485 del Código del Trabajo, permite conocer vulneración de derechos fundamentales que afecte a los funcionarios públicos, ello considera aquellos actos que no sean de los regulados en sus propios estatutos.”^[22]

En un sentido similar, el Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso en sentencia de fecha 8 de febrero del 2023, Rit T-512-2021, caratulada Vilches con Ilustre Municipalidad, desestimó la tutela por acoso laboral iniciada por un funcionario público, porque los sumarios gozan de una presunción de validez, que los dejaría fuera de la revisión constitucional laboral. Así las cosas, en el considerando décimo quinto de la sentencia el tribunal señala:

“Que, no es posible perder de vista que, como lo enfatiza la denunciada, el objeto del proceso corresponde a eventuales vulneraciones de derechos fundamentales y no constituye una instancia de revisión del sumario administrativo. (…)

Los sumarios administrativos poseen medios de impugnación, no constituyendo esta, la jurisdiccional laboral, la vía la idónea para tal efecto, como también lo asegura la municipalidad.

Se encuentra fuera de la esfera de la competencia de la jurisdicción laboral cuestionar o revisar la validez y legalidad de los actos administrativos materializados en el sumario ejercido por la denunciada toda vez que gozan de la presunción de validez, eficacia y exigibilidad (…).”^[23]

El ejemplo más claro, es la sentencia del Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso, de fecha 7 de diciembre de 2023, RIT T-605-2022, caratulada Leigh con Municipalidad de Concón. El tribunal resolvió que la presunción de validez de las decisiones tomadas en virtud de un sumario administrativo, impide que sean revisadas mediante la tutela laboral, porque dicha acción judicial está diseñada para proteger los derechos constitucionales de los trabajadores en el marco de una relación de trabajo, y no para revisar un acto administrativo:

DÉCIMO TERCERO: …el objeto de este juicio corresponde a eventuales vulneraciones de derechos fundamentales y no constituye una instancia de revisión de estos sumarios administrativos, los que poseen medios de impugnación propios y distintos de la acción de tutela, no constituyendo ésta vía la idónea para tal efecto, considerando además que el actor ejerció estas vías de revisión en su oportunidad, tal como se desprende de los antecedentes allegados al proceso –actuaciones, descargos y recursos presentados por su parte durante la tramitación de estos sumarios-. De esta forma, se encuentra fuera de la esfera de la competencia de la jurisdicción laboral cuestionar o revisar la validez y legalidad de los actos administrativos materializados en los sumarios realizados por la denunciada, toda vez que gozan de la presunción de validez, eficacia y exigibilidad que señala el inciso final del art. 3° de la Ley 19.880 que Establece Bases De Los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, de modo que el Tribunal no puede entrar a analizar la naturaleza de las imputaciones que se formulan en los sumarios ni la legalidad de la tramitación de los mismos, ni la procedencia de las conclusiones y medidas disciplinarias aplicadas, considerando además que el procedimiento de tutela laboral se ha establecido como un mecanismo de resguardo de garantías constitucionales cuando éstas se ven afectadas en el marco de la relación entre empleador y trabajador por aplicación de las normas laborales y no constituye un medio para atacar actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, eficacia, imperio y exigibilidad y no constituye, por tanto, una vía jurisdiccional idónea para impugnar la legalidad de un procedimiento administrativo, ni en cuanto al fondo de éste ni en cuanto a su forma.

Conclusiones

Esta jurisprudencia judicial estimula a que los tribunales se limiten, por lo general, a revisar si el ejercicio de potestad administrativa disciplinaria se ajusta a la ley estatutaria aplicable, renunciando así a la finalidad de la Ley 21.280 que pretendió la protección jurisdiccional de los derechos constitucionales de los trabajadores públicos, y al sentido que a los art. 1, 420 letra a) y 485 del CT le ha dado la jurisprudencia de unificación de la Excelentísima Corte Suprema. Aún más, supone reducir radicalmente el control del acto por parte de la autoridad judicial.

Estas decisiones son graves porque privan, ilegítimamente, a funcionarios públicos de su derecho a la tutela constitucional, y erradas, porque vulneran el principio de juridicidad, igualdad de trato ante la ley.

Por último, estimamos que las causas del fenómeno jurisprudencial descrito se extienden más allá de la aplicación vis a vis de la Ley 21.280 y el tratamiento diferenciado de la potestad sancionatoria reglada del Estado. Hay otra clase de acciones judiciales laborales que involucran a servicios públicos donde los jueces han ocupado la misma excepción para abstenerse de conocer el fondo de la vulneración de derechos alegada, como abordaremos en próximas columnas. (Santiago, 1 de junio de 2024)

[1] BERMUDE (2014).

[2] RAJEVIC (2014), pp.1-15.

[3] Esto viene a satisfacer el ideal weberiano de burocracia, que es un Estado de carácter técnico que permite la gestión racional y eficiente de los asuntos públicos mediante la implementación de reglas, medios de publicidad y procedimientos estandarizados.

[4] Comisión redactora de la CPR, la finalidad del estatuto administrativo es “incentivar la función pública y tecnificarla” el ordenamiento jurídico debía hacer de ella “una verdadera carrera especializada… al margen de toda influencia política” (CENC, 1981:253).

[5] BERMÚDEZ (2014), p 374; VALDIVIA (2018), p 45.

[6] BERMÚDEZ (2014), p 375.

[7] “…por considerárseles sometidos a esta, en virtud del régimen estatutario aplicable, dando plena aplicación a los principios de jerarquía y la disciplina, pilares de la organización administrativa, que se estructuraban en base a esta relación sujecional para dar cumplimiento a la función pública, negando, limitando o restringiendo derechos de sus servidores, bajo la fundamentación de la existencia de una relación de especial sujeción, que fruto de las potestades de auto organización de la administración, permitía esa limitación.” HUIDOBRO SALAS (2018), p 101.

[8] “Análisis del Proyecto de Ley Marco del Empleo Público. Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, p 23.

[9] VALVERDE (1986), pp 47-50.

[10] CELIS (2019), p 64.

[11] VALDIVIA (2018), pp 135. Es importante señalar que hay autores en la doctrina nacional que consideran que la potestad disciplinaria no tiene la naturaleza de ius puniendi. Montero Cristian Montero Cartes señala “…la finalidad de la responsabilidad administrativa no es otra que velar por el estricto y cabal cumplimiento del régimen de deberes aplicable al personal de la Administración del Estado, y mantener la disciplina en el marco del desempeño de las funciones públicas.” MONTERO CARTES (2015), p 117.

[12] Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 26.225, 2013.

[13] Tribunal Constitucional, causa rol N°468-06, sentencia de fecha 9 de noviembre de 2006; SÁNCHEZ (2021), p 699.

[14] En el mismo sentido Sánchez Moron enumera los siguientes principios: Legalidad  garantía material; seguridad jurídica; tipicidad, grado de precisión o concreción de las conductas; tipicidad de las sanciones, se prohíbe que tengan una formulación tan abierta que queden al arbitrio de la autoridad que las impone; prohibición de analogía; prohibición de aplicación retroactiva, salvo cuando favorezca el presunto infractor tanto a la tipificación como en la sanción; principio de proporcionalidad, en la determinación de la sanción a cada tipo de infracción, cuando leyes no determinan cuantía fija de sanciones; concurrencia de infracciones y principios non bis in idem; garantía de procedimiento sancionador, no se puede imponer una sanción sin haber tramitado el necesario procedimiento (asistencia letrada, derecho a no declarar contra uno mismo, pruebas, alegaciones, impugnaciones); derecho del presunto responsable a conocer el instructor y órgano competente (instructor debe ser conocedor de derecho y superior jerárquico del imputado); derecho a ser notificado de las infracciones que se persiguen y las sanciones que se le pueden imponer; presunción de inocencia. SÁNCHEZ MORÓN (2019), p 699.

[15] FERNÁNDEZ (2016), p 7.

[16] Gamonal explica que el derecho del trabajo protege al trabajador, pero a su vez, legitima la restricción de libertad del trabajo que surge del contrato de trabajo, sea cual sea la idea de libertad que se maneje. GAMONAL (2015), p 40.

[17] FERNÁNDEZ (2016), p 36.

[18]Por su parte, también comparten la finalidad punitiva o retributiva, ya que las sanciones laborales buscan restituir el orden primitivo mediante la negación de la norma quebrantada. Así también, estas sanciones tienen una finalidad preventiva general, consistente en disuadir a los demás trabajadores a que tomen conciencia de cuál es la reacción del empleador frente a ciertas faltas, y se inhiban de incurrir en infracciones laborales. Y, por último, una función preventiva especial, consistente en la reeducación y reinserción del trabajador sancionado al orden de la empresa. Ibid, p 39.

[19] VARAS MARCHANT (2021), p 198.

[20] Esta sentencia fue confirmada por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Talca, en sentencia de fecha 14 de septiembre del 2021.

[21] Conforme el artículo 46 inciso segundo de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, aquí la Administración está haciendo uso de las dos medidas disciplinarias contempladas para sancionar posibles incumplimientos de un empleado público, a saber, las calificaciones y las investigaciones o sumarios administrativos.

[22] Sentencia definitiva firme de fecha 16 de junio del 2021, signada con el rol T-116-2020 caratulada Rojas con Hospital Regional del Maule dictada por el Juzgado de Letras del Trabajo de Talca. Esta sentencia fue confirmada por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Talca con fecha 14 de septiembre del 2021.

[23] Sentencia definitiva firme de fecha 8 de febrero del 2023, signada con el rol T-512-2021 caratulada Vilches con Ilustre Municipalidad de Valparaíso dictada por el Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso.