La Ley 19.880 (LBPA) es un cuerpo normativo que significó un importante aporte en el frondoso y disperso ordenamiento jurídico administrativo, contribuyendo a lograr cierta sistematización consagrando principios y directrices procedimentales que todo ente de la Administración debe observar.

Ya principia con potencia la declaración del ámbito de aplicación que la LBPA refiere, cuando expresa el inciso 3° de su artículo 1 “En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter supletorio”.

Así entonces, parece del todo coherente que, si un proceso que cuenta con regulación específica y éste no contemplara tal o cual aspecto, ha de recurrirse a la LBPA para resolver el silencio regulatorio, y sin embargo, presentaremos algunos casos en que Contraloría General de la República se ha apartado de dicha interpretación.

Pese a su recurrencia en el quehacer público, un procedimiento de aquellos que pudiéramos considerar de regulación específica dice relación con las investigaciones sumarias y sumarios administrativos, siendo la Ley N°18.834 sobre Estatuto Administrativo (EEAA) su norma procedimental por excelencia (Ley 18.883 en el caso de funcionarios municipales). Luego, aparecen regulaciones similares para los procesos disciplinarios que se instruyen por Contraloría General, Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad, en fin. Por cierto, aparece del todo coherente que si estos cuerpos normativos guardaran silencio en ciertas cuestiones procesales, habrá de observarse de manera residual, la ley 19.880 dado su carácter de norma “base” y de aplicación supletoria, tal como ella misma refiere.

Enseguida, es posible encontrar innumerables dictámenes del Órgano Contralor que de modo inalterable refieren la máxima “los procesos sumariales son reglados y a su respecto no caben otros trámites o instancias que los previstos en la ley N° 18.834”[1]  ¿Pudiera ser este criterio un abandono a la supletoriedad de la ley 19.880?

Pues bien, en el marco de las instrucciones disciplinarias regidas por el EEAA, ocurre con frecuencia que, dispuesto por el instructor el cierre de la etapa indagatoria por considerar que las diligencias investigativas se encuentran agotadas y en caso de advertir la existencia de hechos irregulares imputables a determinada persona, procede consecuencialmente con la llamada “formulación de cargos”, hito procesal cuyo objetivo es “presentar claramente el actuar anómalo que se atribuye al inculpado, para que tome conocimiento de las infracciones que se le imputan y la época en que habrían acontecido, de manera que tenga la posibilidad de defenderse en cada una de las instancias legales establecidas para ese efecto, en especial los descargos”[2]. A partir de aquí, el proceso disciplinario entra en un estadio de carácter mas bien controversial (etapa acusatoria), donde el inculpado juntamente con plasmar toda su argumentación en pos de refutar las infracciones que se le atribuyen, apoyándose incluso en diligencias probatorias, ello inexorablemente obliga al instructor a sopesar los antecedentes que primeramente le llevaron a levantar reproche versus los argumentos y antecedentes que aporte el inculpado en sus descargos, ejercicio que finalmente decanta en el laudo denominado “dictamen”. Si esta actuación fiscal deviene en una propuesta de sanción, la autoridad en quien está radicada la potestad disciplinaria, debe emitir un acto administrativo que puede ser impugnado por el inculpado conforme los recursos que describe el artículo 141 del EEAA.

Casi en la totalidad de los casos, notificada que sea la formulación de cargos al inculpado, éste aparece inmediatamente solicitando a la fiscalía la entrega de copias del expediente sumarial. Por cierto, parece ecuánime no sólo otorgar las mentadas copias, sino también incluso suspender ciertos plazos mientras el inculpado no cuente con estos antecedentes, que pudieran ser de gran volumen y de sesudo estudio, especialmente el plazo para formular descargos, actuación que para el encausado, sería imposible de realizar sin tener íntegro y acabado conocimiento de los autos sumariales que sirven de sustento para el reproche que se le formula. Tal escenario es previsto parcialmente por el artículo 138 del EEAA que permite “en casos debidamente calificados” prorrogar el plazo de descargos por otros cinco días. La casuística demuestra además que, muchos fiscales resuelven más allá de la norma citada, aplicando un criterio “indubio pro administrado” haciendo efectiva la contabilización del plazo prorrogado a partir de la entrega efectiva de las copias del expediente al inculpado -cuestión que parece del todo razonable- pues el bien jurídico aquí protegido es el pleno ejercicio del derecho a defensa.

Luego bien, como ya se esbozó, no existiendo diligencias pendientes en la etapa acusatoria, el fiscal debe avocarse a la elaboración de su dictamen en un plazo de 5 días hábiles, documento que contendrá la propuesta sancionatoria o absolutoria (siempre en el contexto de que haya formulado cargos) según haya sopesado.

En este punto, no obstante la custodia del expediente por parte de la fiscalía cesa, pues ahora es la autoridad quien tiene a la vista el proceso para su estudio y dictación de acto terminal, no puede dejar de tenerse en vista que la disposición del artículo 137 inciso 2° de la ley 18.834 sigue en vigor en esta etapa, es decir, el inculpado (y eventual sancionado) sigue teniendo derecho a conocer el contenido íntegro de la causa disciplinaria, no existiendo disposición que refiera lo contrario. Así entonces, para el funcionario que lidia con el riesgo de ser sancionado, el conocer las actuaciones de la etapa acusatoria y principalmente, imponerse de cómo razonó el instructor en su dictamen, se torna en un elemento de la mayor importancia para efectos de su defensa.

Conforme dispone el artículo 140 del EEAA, la autoridad debe emitir un acto administrativo que analice si el proceso se ajusta a norma y que se pronuncie respecto de la propuesta del fiscal en orden a absolver o sancionar al inculpado, acto administrativo a cuyo respecto proceden los recursos previstos en el artículo 141 del mismo estatuto.

Aquí, el funcionario que enfrenta un acto administrativo emitido por la autoridad eventualmente sancionatorio, asumirá una actitud activa o pasiva según si recurra o no en contra de dicho acto, conforme le garantiza el ya citado artículo 141, por lo que en caso de ejercer su derecho a impugnar, dicha diligencia ha de suponer que debe realizarla contando con la información y antecedentes suficientes para ello. En la práctica, ello ha evidenciado que los recurrentes requieran copias de piezas del expediente sumarial con las cuales no cuentan (principalmente el dictamen fiscal), para lo cual eventualmente pudiera la administración enfrentar la solicitud de prorroga del plazo previsto para recurrir del acto administrativo que emitió.

Sin embargo, reiteradamente las autoridades resuelven tales solicitudes de modo negativo, arguyendo que el artículo 141 del EEAA no contempla la posibilidad de prorrogar el plazo de 5 días que allí se indica. La razón ya expresada, es avalada en jurisprudencia del Ente Fiscalizador: “los procesos sumariales son reglados y a su respecto no caben otros trámites o instancias que los previstos en la ley N° 18.834”.

En efecto, en el marco del procedimiento en comento y con motivo de solicitud de prórroga para ejercer esta acción de impugnación administrativa del artículo 141 del Estatuto, Contraloría General, atendiendo reclamos funcionarios planteados sobre este punto, recientemente ha resuelto en Dictamen N° E367708 de 2023 “el lapso para presentar tal impugnación está expresamente regulado en ese precepto, no advirtiéndose que este Organismo de Control se encuentre facultado para extender el termino dentro del cual debe deducirse dicho recurso”.

Ahora bien, si se lee detenidamente tanto el artículo en cuestión y el artículo 59 de la LBPA, efectivamente establecen acciones de impugnación y coincidentemente ambas se ejercen en un plazo de 5 días (ha de entenderse hábiles). Luego, ninguna de tales disposiciones refiere que tales plazos sean improrrogables ni contienen alguna otra mención en sentido diverso.

Enseguida, para los procedimientos que hemos venido comentando, consideramos que ante el silencio sobre la posibilidad de prorrogar, parece del todo lógico que, una solicitud en tal sentido sea resuelta con rigor normativo (ni siquiera con un forzado ejercicio de ecuanimidad), donde se erige la norma del artículo 26 de la LBPA que consagra: “La Administración, salvo disposición en contrario, podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero”. Como se dijo, tanto el artículo 141 del EEAA y artículo 59 de la LBPA omiten tratamiento en este sentido y, menos aún, contienen disposición en contrario.

¿Por qué entonces habría de resolverse de modo negativo? ¿Es posible la aplicación del artículo 26 de la LBPA a estos procesos especiales?

El profesor Bermúdez, refiere que la LBPA y su supletoriedad se manifiesta en distintas intensidades, por ejemplo, en aquellos casos “en que una ley ha previsto sólo ciertos trámites especiales respecto de un procedimiento. Se trata de aquellos trámites especiales considerados en un procedimiento que no ha sido regulado de forma especial… En resumen, respecto de este punto, es claro que la ley especial se aplicará respecto de los trámites regulados y en lo no previsto por dicha ley se aplicarán las disposiciones de la LBPA.[3]”

Así entonces, resulta contradictorio que el Órgano de Control (cuya interpretación es seguida por la Administración, dado su carácter de vinculante) siga negando la aplicación práctica de una disposición de carácter general y supletoria a procesos administrativos especiales que no expresan una regla contraria o francamente guardan silencio. Es el parecer de quien se expresa en estas líneas, que Contraloría General de la República debiese reconsiderar y uniformar su jurisprudencia en aras de la integración y coherencia procesal que tan necesaria se torna ante la diversa existencia de instituciones administrativas de regulación adjetiva.

Contrariamente a lo que ha expresado en sus recientes dictámenes, estimamos que el Ente Fiscalizador sí se encuentra “facultado” para extender el termino dentro del cual debe deducirse los recursos previstos en el artículo 141 del EEAA pudiendo reconsiderar su criterio jurisprudencial, primeramente pues no importaría ello suplir un silencio normativo, sino mas bien, se trataría de la sana remisión que residualmente debe efectuarse al cuerpo regulador base de todos los procesos administrativos que se contempla en la ley 19.880, y en segundo lugar, pues si aun ello fuera estimado un ejercicio supletorio de la omisión normativa, no sería la primera ocasión en que el Instituto Contralor, en ejercicio de sus facultades, interpreta de manera conexa y armónica, distintos cuerpos normativos e incluso principios de derecho general,  para suplir los desafíos que la casuística presenta, aún cuando no quepan “otros trámites o instancias que los previstos en la ley N° 18.834”.

Veamos algunos ejemplos.

Observamos otro procedimiento de carácter especial que se ha incorporado recientemente al quehacer jurídico público. En efecto, Contraloría General de la República levanta a partir de su Dictamen N° E220260 de 2022, una notoria reconsideración de toda su jurisprudencia anterior e incorpora la posibilidad de aplicar el recurso de reclamación de ilegalidad previsto en el artículo 160 del EEAA a los procesos sumariales ya afinados[4].  

Mas tarde, el Instituto de Control en su Resolución Exenta N°922 de 2 de mayo de 2023 formaliza el procedimiento para la tramitación de los reclamos a que se refiere el artículo 160 de la ley 18.834, cuerpo regulatorio que en su art. 23 expresa: “La resolución de término del procedimiento podrá impugnarse por el reclamante o el servicio reclamado a través del recurso de reposición… dentro de los cinco días siguientes a su notificación, y se tramitará conforme al artículo 59 de la ley N° 19.880”.

Como es posible apreciar, nuestro Ente Fiscalizador, en un correcto ejercicio exegético que apunta a garantizar y maximizar el ejercicio del derecho a defensa, abre una nueva instancia (que en rigor normativo no existía), permitiendo recurrir en contra de procesos sumariales ya afinados por la autoridad que ejerce la potestad disciplinaria, mediante la acción administrativa que refiere el artículo 160 del EEAA, una total innovación.

En un ejercicio mas reciente, la Entidad Fiscalizadora aparece salvando un claro error del legislador, quien, a propósito de la entrada en vigencia de la ley N°21.643 (conocida como “Ley Karin”), refiere al artículo 84 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, para aludir a las conductas reprochables de que trata esta nueva ley, remisión errónea pues debió señalar en su lugar, el artículo 82 del mencionado Estatuto. En este caso, Contraloría General no sale al paso de silencio normativo o de supletoriedad a falta de regulación, sino que asume una suerte de “rectificación legislativa”, amparada en las reglas de hermenéutica previstas en el inciso segundo del artículo 19 y 22 del Código Civil, haciéndose cargo de este error legislativo, mirando la intención, espíritu, contexto y la historia fidedigna del proceso legislativo. El dictamen N° E502639 de 2024 concluye que el mismo apela a un criterio “sistemático y finalista”.

Entonces, ante ejemplos en que Contraloría suple silencios normativos, o ejerce su rol de interprete vinculante de las normas que rigen a la administración, surge también la legítima duda respecto a si, en pos de ampliar el resguardo del derecho a defensa de todo inculpado de un proceso sumarial, puede ella reconsiderar su tendencia jurisprudencial y aceptar que, ante el silencio del artículo 141 del EEAA en lo tocante a prorroga del plazo para ejercer los recursos procesales que allí se contemplan, es absolutamente pertinente estimar que ello es perfectamente posible, por aplicación supletoria del artículo 26 de la LBPA.

En conclusión, creemos que la respuesta es afirmativa por la abundancia de razones que pueden esgrimirse, las que van desde la propia lectura normativa, pasando por aspectos procesales[5], principios atingentes, y finalmente, por cuanto no existe ninguna disposición que establezca lo contrario. Santiago, 13 de noviembre de 2024.

[1] Sólo a modo ejemplar, dictámenes 60.369/2016; 89.584/2016; 6.318/2017; 27.868/2018; 6.269/2020; 2.270/2021.

[2] Dictámenes 76.296/2016 y E152.882/2021 entre otros.

[3] Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General, Legal Publishing Perrot, 3ª Edición año 2011, Santiago, Chile (Pag. 170).

[4] La anterior jurisprudencia de CGR (aunque no siempre) refería que el reclamo de ilegalidad del art. 160 del Estatuto Administrativo, no era un trámite aplicable a los procesos sumariales, precisamente amparados en la lógica de que “son reglados y a su respecto no caben otros trámites o instancias que los previstos en la ley N° 18.834” (a modo ejemplar dictámenes 27.392/2012; 13.379 y 34.834, ambos de 2010) y éstos ya se encontraban afinados.

[5] Sin ir más lejos, la ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo no contiene regulación en materia probatoria para los procesos sumariales, siendo la ley 19.880 la encargada de suplir y aportar en esta instancia, siendo ello reconocido en, por ejemplo, dictámenes 62.356/2015, 2.276/2017 y 2.174/2020