I. Introducción
Durante la noche del 5 de abril del 2024, la policía de Ecuador irrumpió en la embajada mexicana ubicada en Quito con la finalidad de arrestar al exvicepresidente ecuatoriano Jorge Glas. Al respecto, Ecuador justificó el acometimiento aludiendo a que el asilo diplomático otorgado por el Estado mexicano a favor de Glas deviene en ilícito, toda vez que es una persona perseguida por la justicia ecuatoriana (estaba sujeto a restricciones judiciales). Sin embargo, México demandó a Ecuador ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ, en adelante) por la irrupción realizada por la policía nacional, ya que ello vulneraría la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 (CVRD, en adelante) y la Declaración Universal de Derechos Humanos.
No obstante, Ecuador presentó una contrademanda, debido a que México habría vulnerado la Convención sobre Asilo Diplomático de 1954 (Convención de Caracas, en adelante) al otorgar asilo a Jorge Glas, una persona procesada judicialmente por el delito de peculado. Estas dos problemáticas, la inviolabilidad de una embajada y el otorgamiento del asilo diplomático serán los dos ejes fundamentales del presente artículo.
Por consiguiente, sostengo que el asilo concedido a Glas es ilícito, debido a que contraviene una práctica regional sobre la finalidad que implica este derecho, pues la figura del asilo diplomático está dirigido a sujetos perseguidos por razones políticas, y no para aquellos que pretenden evitar la jurisdicción nacional. Así también, considero que independientemente de si el asilo es lícito o no, no debería ser una coartada para incumplir una obligación internacional: la inviolabilidad de las sedes diplomáticas. Para respaldar dicha postura, se determinará qué es el asilo diplomático y se analizará la licitud del asilo otorgado a Glas. Por último, se abordará el caso de México vs. Ecuador en torno al cumplimiento de obligaciones internacionales: inviolabilidad de las sedes y locales diplomáticos.
II. ¿Qué se debe entender por asilo diplomático?
El asilo diplomático es una de las figuras más complejas de entender, pero, al mismo tiempo, una de las más interesantes. Para comprender esta figura, es propicio hacer referencia a sus antecedentes históricos, cuyo origen recae en la Constitución Francesa de 1793, cuando el asilo diplomático dejó de ser una tradición religiosa para adquirir un contenido político (Opinión Consultiva de Ecuador a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 30 de mayo del 2018). Es importante señalar que el asilo diplomático se encuentra reconocido por el derecho internacional a través de la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH, en adelante) y de la CIJ; así como, en la Convención de Caracas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, en adelante).
Ahora bien, es relevante tomar en cuenta que el asilo en stricto sensu se puede clasificar en dos tipos: asilo diplomático y asilo territorial. Así pues, de acuerdo con la Opinión Consultiva del 30 de mayo del 2018, el asilo diplomático es un derecho humano que no se encuentra amparado por el artículo 22.7 de la CADH, sino bajo los tratados interestatales y normas internas, como la Convención de Caracas. En ese sentido, al ser un derecho, cualquier persona lo puede solicitar sin ser necesariamente un funcionario público, siempre y cuando sea perseguida por delitos o motivos políticos.
Por otro lado, el asilo territorial sí se encuentra amparado por la CADH, por lo que bastaría que la persona solo sea un perseguido político. Sin embargo, en el caso del asilo diplomático, la persona estará sujeta a las facultades y condiciones que otorgan los tratados internacionales. Esto se debe a que no todos los miembros de la OEA son parte de las diversas convenciones sobre asilo diplomático (como la de Caracas), por lo que la Corte IDH no lo considera como una costumbre regional, sino un derecho basado en tratados.
En consecuencia, el punto más importante para diferenciar el asilo diplomático y el asilo territorial es el nivel de protección. Por un lado, el asilo diplomático, o también llamado político o extraterritorial, es un acto de política exterior, pues es un concepto vinculado a la soberanía estatal y a la discrecionalidad del Estado para aceptarla. Es así que el Estado que otorga el asilo (estado asilante) protege al perseguido político en embajadas, navíos de guerra, campamentos o aeronaves militares. En cambio, el asilo, al cual hace referencia la CADH, protege al perseguido político o a la persona que cometió delitos considerados políticos de otros Estados, dentro del territorio para evitar extradiciones a razón de estas causas. Es decir, no se considera a las embajadas como medios de protección, pues el asilado, una vez transportado al país asilante a través de un salvoconducto, se le considerará asilado extraterritorial y la protección se garantizará en ese otro Estado.
A propósito, es importante señalar la concurrencia del asilo con el principio de inviolabilidad de las sedes diplomáticas. Para ello es idóneo hacer referencia a un contexto histórico, cuyo antecedente es el Congreso de Westfalia de 1648 y la consecuente consolidación de una diplomacia entre los Estados europeos del siglo XVII, ya que surgió la necesidad de establecer ciertas reglas relativas a la inmunidad de la persona del embajador, así como la inviolabilidad de sus propiedades (Corte IDH, 2018). Por ello, la inviolabilidad de las embajadas o locales diplomáticos se consolidó como un lugar seguro de intromisiones o injerencias de la jurisdicción de otro Estado, hasta convertirse en una práctica consuetudinaria y establecerse en la CVRD. En ese sentido, este principio le otorga eficacia al asilo, pues se garantiza la protección física del asilado. Ello es importante de señalar para evaluarlo más adelante, ya que, en América Latina, a diferencia de Europa, el asilo diplomático se aplicó con mayor frecuencia, debido a las constantes crisis del siglo XX.
III. Análisis de la legalidad del asilo otorgado a Glas
Anteriormente mencionamos que el asilo diplomático se otorga por delitos o motivos políticos, pero no existe un concepto único ni claridad sobre qué constituye un delito político. Para abordarlo, se presentan tres teorías: la objetiva, la subjetiva y la mixta. La teoría objetiva define el delito político como aquel que atenta contra el orden constitucional o la estructura del Estado. En base a lo expuesto por Carrara (1996), es “el delito que ataca directamente al Estado en su estructura” (1996, citado en Ramírez y otros, 2023). Así también, Posada (2010) lo describe como cualquier acción que amenace la existencia, seguridad o régimen legal del Estado, sin buscar sustituir el orden establecido, sino derrocarlo. Bajo esta teoría, el delito político no afecta directamente a una persona o sociedad, sino al Estado.
Respecto a la teoría subjetiva, se enfoca más en el móvil o en el fin del sujeto, de tal manera que este deba perseguir una razón ideológica o social altruista, humanitaria o progresista. En otras palabras, la persona perseguida busca la modificación del sistema del Estado por uno más favorable. De acuerdo con Ferri (1993), los delitos políticos son cometidos con móviles políticos, es decir, altruistas o de interés colectivo.
Respecto a la teoría mixta, los delitos políticos son acciones contra el Estado que persiguen fines altruistas de liberación y progreso social (Pérez, 1978, como se citó en Ramírez y otros, 2023). Así, considero que una teoría mixta es la más idónea para el análisis del presente caso, puesto que se debe evaluar tanto la lesión al Estado como el fin o móvil de la acción lesiva.
Tomando en cuenta lo anterior, según el artículo III del Convenio de Asilo Diplomático de Caracas, no es lícito conceder asilo a personas que se encuentren procesadas o condenadas (sin haber cumplido la pena) por tribunales competentes al momento de solicitar el asilo:
No es lícito conceder asilo a personas que al tiempo de solicitarlo se encuentren inculpadas o procesadas en forma ante tribunales ordinarios competentes y por delitos comunes, o estén condenadas por tales delitos y por dichos tribunales, sin haber cumplido las penas respectivas, ni a los desertores de fuerzas de tierra, mar y aire, salvo que los hechos que motivan la solicitud de asilo, cualquiera que sea el caso, revistan claramente carácter político. [subrayado agregado]
Para entender la aplicación de este artículo hay que comenzar con un ejemplo. En el contexto latinoamericano, en el año 2018, el Gobierno de Uruguay no entregó asilo político al expresidente peruano Alan García (1985-1990 y 2006-2011). Esto debido a que, como mencionó el expresidente uruguayo Tabaré Vázquez, hubo argumentos jurídicos y legales para su rechazo, pues horas después de que el Poder Judicial ordenara el arraigo de Alan García en Perú, para ser investigado por el delito común de lavado de activos, este solicitó el asilo[1]. En ese sentido, de acuerdo con el artículo III de la Convención de Caracas, se concluyó en no otorgarle el asilo, debido a que al momento de que Alan García lo solicitó, el expresidente ya contaba con una orden judicial previa.
Aunado a ello, tomando en cuenta las normas de Derecho Internacional, el artículo 14 de la Declaración de Derechos Humanos prevé que se deba excluir de este derecho, de solicitar asilo, cuando haya “[…] una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas”. A partir de ello, se reconoce que el Derecho Internacional busca evitar una aplicación indiscriminada del asilo diplomático.
En los argumentos presentados ante la CIJ, Ecuador sostiene que:
“El uso de una embajada para proteger a un nacional que había sido condenado por tribunales competentes (y procesado posteriormente) por delitos de corrupción, y contra quien había órdenes de arresto válidas, es una clara vulneración de estas disposiciones”. (p.11)
El contexto del que se hace referencia son las sentencias de 8 años por el caso Odebrecht y 6 años por el caso Sobornos. De estas sentencias Glas cumplió alrededor de cinco años de privación de libertad entre 2017 y 2022, hasta que le concedieron medidas cautelares, el 28 de noviembre del 2022, con la restricción de no salir del país y acudir al centro penitenciario de Guayaquil cada semana (fundamento 11, CIJ).
Asimismo, el 5 de enero del 2024, el juez Rivera de la Corte Nacional de Justicia dictó prisión preventiva contra Jorge Glas por el presunto delito de peculado, a pedido de la Fiscalía de Ecuador, por el caso Reconstrucción de Manabí. Esta medida tuvo como objetivo investigar sobre el uso de los fondos destinados para la reconstrucción de las provincias de Manabí y Esmeraldas afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016, que dejó cerca de 700 personas fallecidas[2]. Meses después, el 5 de abril de 2024, se concedió el asilo diplomático a favor de Glas a pesar de que, previamente, había un proceso judicial abierto en su contra por el delito de peculado y restricciones judiciales.
Ahora bien, como se mencionó anteriormente, la teoría mixta caracteriza los delitos políticos como acciones dirigidas contra el Estado con el propósito de perseguir objetivos altruistas. En consecuencia, el exvicepresidente Glas habría lesionado el patrimonio del Estado ecuatoriano y el móvil no sería uno de interés colectivo, dado el contexto. De acuerdo con El Comercio[3], se promulgó la Ley de Solidaridad para asistir a los perjudicados por el terremoto, pero los fondos fueron utilizados para el proyecto vial Manta–Colisa, el cual no cumplía con los objetivos de emergencia y reconstrucción que preveía dicha ley. En ese sentido, se estaría quebrando la institucionalidad del asilo diplomático al obstruir el ejercicio de la justicia, pues la aplicación del asilo se restringe a delitos políticos.
En contraste, el artículo IV del Convenio de Caracas menciona que el Estado asilante (México) podrá aprobar el asilo, toda vez que sobre él recae “la calificación de la naturaleza del delito o de los motivos de la persecución”. En otros términos, es el propio Estado mexicano quien finalmente decidirá cuál es la naturaleza del delito perseguido.
Sin embargo, si bien la doctrina internacional cuestionó el fallo de la CIJ en el caso Colombia vs. Perú, debido a que no aclaró la determinación del asilo político, señaló que los Estados no pueden considerar arbitrariamente qué es o no delito político; además, precisó que el asilo, como institución, no puede oponerse a la administración de justicia (Petrova GeorGieva, 2021).
Por su parte, la sentencia del caso Colombia vs. Perú, reconoció que “No se puede admitir que […] la práctica sobre asilo diplomático en Latinoamérica garantice a los nacionales acusados de delitos políticos, el privilegio de evadir la jurisdicción nacional” (p.13). En otras palabras, se refuerza el argumento de la finalidad del asilo diplomático, por lo que se debería tomar en cuenta la tradición latinoamericana en ausencia de un tratado que determine, específicamente, qué es un delito político y cómo el Estado debería interpretarlo para evitar impunidades.
Por ende, la práctica latinoamericana demuestra que el asilo diplomático fue concebido como una medida de protección frente a persecuciones políticas, no como un medio para evitar la justicia. Ejemplos históricos, como los asilos otorgados a Guillermo Franco (Perú, 1840), Pedro Diez Canseco (EE. UU., 1865), José Balmaceda (Argentina, 1891) y Guillermo Billinghurst (Perú, 1920), ilustran cómo este mecanismo ha sido utilizado en contextos de golpes de Estado y crisis políticas, reflejando la práctica en la región de otorgar asilo a quienes se enfrentan a persecuciones políticas graves.
En estos casos hay una práctica regional, en la cual se buscó proteger a los perseguidos políticos por los conflictos de esas épocas. En tal sentido, se otorgó asilo a aquellos que han sido perseguidos a razón de sus ideas, por golpes de Estado u oponerse al poder centralizado legítimamente.
Es importante precisar que, como menciona Collantes González (2024), el hecho de que un Estado coloque trabas para la administración de justicia, a razón del artículo IV de la Convención de Caracas, constituye un abuso de derecho (principio reconocido por la CIJ), pues va contra la finalidad de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003 (CNUC, en adelante). Entonces, otorgar asilo diplomático a los denunciados de corrupción constituye el incumplimiento de tratados internacionales contra la corrupción, como la citada CNUC, que tratan de evitar la impunidad y cooperar entre Estados para alcanzar la justicia. Asimismo, Collantes señala que, si bien este convenio no menciona específicamente el asilo, se debe tener presente los instrumentos de derecho internacional en sentido amplio, sobre todo cuando este tema está vinculado con las persecuciones.
Por otro lado, el artículo V de la Convención de Caracas prevé que se otorgará el asilo solo en casos de urgencias, cuando haya una persecución política que pueda restringir el derecho a la libertad de la persona. De hecho, en el artículo VI del citado cuerpo normativo, se establece cuáles son los casos de urgencia, pero Glas no encaja en esos supuestos, pues no es un perseguido político.
IV. Inviolabilidad de las sedes diplomáticas
A partir del escenario presentado, donde la policía ecuatoriana irrumpió la embajada mexicana y atentó contra la dignidad del personal diplomático, México presentó una solicitud, ante la CIJ, para determinar que Ecuador incumplió sus obligaciones derivadas del derecho internacional, en particular, aquellos que devienen de los artículos 22, 25 y 27.1, y 29 de la CVRD. En esta misma línea, el estado mexicano requirió medidas cautelares a la CIJ, las cuales fueron denegadas mediante la Orden del 23 de mayo de 2024.
Ahora bien, es propicio reflexionar respecto a cómo se vincula la figura internacional del asilo diplomático con el principio de inviolabilidad de las sedes diplomáticas que regula la CIJ. Ambas figuras presentan bases jurídicas distintas. Mientras que el principio de inviolabilidad se rige por la CVRD, el asilo lo hace a través de los tratados internacionales, como la Convención de Caracas. Sin perjuicio de ello, ambos se complementan porque la discrecionalidad que poseen los Estados para otorgar asilo no puede ni debe ser una coartada para que el Estado ecuatoriano incumpla sus obligaciones internacionales, como la inviolabilidad de las sedes diplomáticas.
Dicho esto, si bien Ecuador irrumpió en la embajada para arrestar a un perseguido por la justicia ordinaria, la CVRD no admite excepción alguna para la intromisión, salvo el consentimiento del jefe de la misión (art. 22). Desde ese punto de vista, Ecuador no pudo actuar bajo la Interpol, pues el principio de inviolabilidad del local de una misión no admite excepciones, salvo el supuesto mencionado. Asimismo, el art. 45 de la CVRD coadyuva a entender la obligación que tienen los Estados en torno a la inviolabilidad, pues prevé que incluso en la ruptura de relaciones diplomáticas, se deben respetar y proteger los locales, incluso si estamos frente a un supuesto de conflicto armado.
Por consiguiente, la inviolabilidad de las sedes diplomáticas es una obligación inherente en las relaciones internacionales. De hecho, como mencionó la CIJ en su Orden del 15 de diciembre de 1979, en el caso Estados Unidos vs. Irán:
No hay exigencia más fundamental que la de la inviolabilidad de los diplomáticos y de las embajadas, así ha sido a lo largo de la historia de las naciones, las naciones de todas las creencias y culturas han observado obligaciones recíprocas a este propósito. (p.16)
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En definitiva, no considero que la controversia acerca de la ilicitud de otorgar el asilo diplomático sea un justificante para que Ecuador viole la obligación de respetar la propiedad de las sedes diplomáticas. Sobre todo, cuando se ha acreditado la ausencia de permiso por parte de Roberto Canseco Martínez, jefe de la misión en Ecuador, para que la policía nacional irrumpiese en la embajada mexicana. Así, es necesario rechazar el uso de la fuerza, puesto que otros Estados, ante la falta de diálogo e indeterminación de los tratados internacionales en materia de asilo político, podrían infringir principios fundamentales del derecho internacional, como la inviolabilidad de las embajadas y sedes diplomáticas.
Finalmente, sobre el proceso, se tiene que, la CIJ emitió plazos para que Ecuador y México presenten sus argumentos fácticos y jurídicos respecto al caso. De esta manera, Ecuador tiene un plazo hasta el 22 de abril del 2025 para plantear su memorial y México, un plazo hasta el 22 de enero del 2026, para presentar sus argumentos reconociendo o negando los hechos del escrito presentado por Ecuador (contra memoria). Es relevante advertir que el fallo de la CIJ tomará tiempo, pues después de la contra memoria, ambos Estados podrán presentar alegatos adicionales, réplicas y dúplicas.
V. Conclusión y reflexiones finales
En suma, es evidente que el caso de México contra Ecuador, ante la Corte Internacional de Justicia, genera una gran expectativa para aclarar cuándo debería proceder un asilo diplomático y no abusar del derecho que otorga la Convención de Caracas, así como delimitar qué se entiende por delitos o motivos políticos. Por ello, es que evaluamos este caso con el incumplimiento del derecho internacional en sentido amplio. En el caso de México, el Estado no debería dejar de lado las obligaciones de los tratados internacionales relativos a la lucha contra la corrupción, como la CNUC, para otorgar asilo diplomático. Así también, en el caso de Ecuador, no debería ser un justificante la ilicitud de asilo para incumplir las obligaciones internacionales como la inviolabilidad de las embajadas que prevé la CVRD.
Por otro lado, hay que tener en cuenta la práctica regional que evidencia cuál es la finalidad del asilo diplomático. En efecto, la discrecionalidad de cada Estado para calificar a un delito como político está limitada por la jurisprudencia de la CIJ y principios generales del Derecho (abuso de derecho). En ese sentido, se debe evitar el uso arbitrario de esta figura, ya que su objetivo no es eludir la administración de justicia, sino garantizar la protección de un perseguido político, cuyo supuesto no es aplicable al presente caso.
Gabriel Rodriguez Rivas es estudiante de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y miembro del consejo editorial de Enfoque Derecho.
VI. Bibliografía
[1] France24. 2018. Uruguay rechaza el pedido de asilo de Alan García. https://www.france24.com/es/20181203-uruguay-pedido-asilo-alan-garcia
[2] BBC News. (20 de abril del 2016). Terremoto de magnitud 7,8 en la zona costera de Ecuador deja más de 600 muertos. https://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/04/160416_ecuador_terremoto_magnitud_colombia_peru_bm
[3] El Comercio. (29 de junio de 2023). Jorge Glas será procesado por presunto peculado por el caso Reconstrucción de Manabí.https://www.elcomercio.com/actualidad/seguridad/jorge-glas-procesado-presunto-peculado-caso-reconstruccion-manabi.html
Amaya Posada, R. (2010). Delito político, terrorismo y temas de derecho penal. Ediciones Uniandes.
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