Una singularidad del Derecho Administrativo chileno es que este reconoce como fuente al menos tres órdenes de jurisprudencia. A saber, la jurisprudencia constitucional, la jurisprudencia judicial y la jurisprudencia administrativa. Y entre ellas, a propósito de un punto de derecho, bien pueden tener un mismo o distinto criterio, generando así lo que he llamado, respectivamente, “alineación” y “desalineación” de jurisprudencias; en permanente movimiento, de un extremo a otro, como consecuencia de los zigzagueos jurisprudenciales que se dan dentro de cada uno de esos órdenes, aunque más en uno que en los otros[1].
En este contexto, una práctica no inusual es la cita que realiza el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema o la Contraloría General de la República, en sus sentencias o dictámenes, según el caso, de una jurisprudencia ajena. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional cita la jurisprudencia judicial o la jurisprudencia administrativa, la Corte Suprema cita la jurisprudencia constitucional o la jurisprudencia administrativa, la Contraloría General de la República cita la jurisprudencia constitucional o la jurisprudencia judicial. Práctica que llamamos citas cruzadas de jurisprudencia.
Veamos a continuación tres ejemplos de citas cruzadas de jurisprudencia en materia de Derecho Administrativo:
– Sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 8.168-2020, que cita a la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema (respecto del decaimiento del procedimiento administrativo sancionador):
CUADRAGÉSIMO QUINTO.- Que, en este contexto la Excelentísima Corte Suprema ha resuelto que “(…) el decaimiento del procedimiento administrativo sancionador, esto es, su extinción y pérdida de eficacia, no es sino el efecto jurídico provocado por su dilación indebida e injustificada, en abierta vulneración a diversos principios del derecho administrativo obligatorios para la Administración, los que además tienen consagración legislativa, tales como los principios de eficiencia, eficacia y celeridad que se relacionan con la oportunidad en que se realizan las actuaciones administrativas.
Asimismo, se ha señalado que en la búsqueda de un criterio rector para dar por establecido el decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso del tiempo, habrá de estarse a los plazos que el Derecho Administrativo contempla para situaciones que puedan asimilarse. En este sentido, se ha acudido a lo dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley N° 19.880, precepto que fija a la Administración un plazo de dos años para invalidar sus actos administrativos por razones de legalidad. De manera que constatando en un procedimiento administrativo una inactividad que alcance el término de dos años, se produce su decaimiento y la extinción del acto administrativo sancionador” (Sentencia Excelentísima Corte Suprema. Rol Nº 28.400-2015. Considerando sexto).
– Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 38.681-2017, que cita a la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República (respecto del número de renovaciones sucesivas para generar confianza legítima en el funcionario público a contrata):
“Que en la actualidad, es un verdadero axioma que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.884.”
– Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 24.731-2019, que cita a la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema (respecto del plazo de prescripción de las infracciones administrativas cuando la ley sectorial nada ha dicho sobre el particular, reemplazando su jurisprudencia administrativa histórica, esto es, aplicar supletoriamente el Código Penal –artículo 94, seis meses-, por aplicar supletoriamente el Código Civil –artículo 2515, cinco años-, tal como lo ha venido haciendo dicho tribunal en el último tiempo):
“La conclusión anterior resulta coherente con diversos pronunciamientos de la Excma. Corte Suprema en que no se considera al Derecho Penal o al Derecho Procesal Penal como parte del derecho común, puesto que los primeros son disciplinas especiales en relación al último, atendido, entre otros aspectos, la particularísima función social que desempeñan. (/) Atendido lo anterior, ese máximo tribunal ha concluido que (…)”.
En una primera aproximación, podría estimarse que la cita cruzada de jurisprudencia es buena práctica, pues facilitaría la “alineación” de las jurisprudencias que inciden en el Derecho Administrativo (constitucional, judicial y administrativa), otorgando así a esta disciplina mayor certeza jurídica; maximizando, a su vez, la igualdad ante la ley.
Con todo, esta práctica presenta al menos dos inconvenientes que preciso es destacar. En primer lugar, de una u otra manera, petrifica la jurisprudencia ajena citada, y en segundo lugar, de una u otra manera, ata al tribunal/Contraloría que citó la jurisprudencia ajena, a los cambios que esta última experimente. Inconvenientes que el tribunal/Contraloría, estimamos, antes de efectuar la cita cruzada de jurisprudencia ajena, debe necesariamente considerar y ponderar.
Profundicemos en el caso de la cita cruzada de jurisprudencia que efectúa la Contraloría General de la República, en su jurisprudencia administrativa, de la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema. Y, en específico, en el último ejemplo dado (sobre el plazo de prescripción de las infracciones administrativas cuando la ley sectorial nada ha dicho sobre el particular).
En el referido dictamen la Contraloría General de la República reconsideró su jurisprudencia administrativa histórica, reemplazando la tesis de aplicar supletoriamente el Derecho Penal, en tanto Derecho Común, en materias administrativo-sancionadoras (artículo 94 del Código Penal -6 meses-), por la tesis de aplicar supletoriamente el Derecho Civil, en tal carácter (artículo 2515 del Código Civil -5 años-)[2]. Y al efecto estableció fundamentos propios (que, en definitiva, por insustanciales, eran más bien aparentes o de “fachada”, tal como señalamos en otra oportunidad[3]), y agregó, a fin de “reafirmarlos”, que el nuevo criterio que introducía “resulta coherente” con la nueva –y actual- jurisprudencia de la Corte Suprema, misma que profusamente citó. En suma, esta jurisprudencia ajena citada constituyó su verdadero y único fundamento[4].
Ahora bien, el primer inconveniente en este caso es: ¿Puede la Corte Suprema cambiar su jurisprudencia en relación a esta materia? Ciertamente, sí. Aunque deberá tener claro que si lo hace, ello incidirá en la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, lo que podría constituirse en un acicate o aguijón (una suerte de nudge) a fin de que no lo haga. (Con todo, la petrificación, como inconveniente de la cita cruzada de jurisprudencia, es más patente si la cita fuera al revés, vale decir, la Corte Suprema cita a la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República: ¿Puede esta última cambiar su jurisprudencia?)
Y el segundo inconveniente en este caso es: Si la Corte Suprema cambia su jurisprudencia judicial, misma que la Contraloría General de la República ha citado como fundamento esencial de dicho dictamen: ¿Está esta última obligada a cambiar su jurisprudencia, a fin de volver a “alinearse” con la nueva jurisprudencia judicial? Y en el caso de una respuesta afirmativa, si la jurisprudencia judicial experimenta zigzagueos (como lo es habitual): ¿La jurisprudencia administrativa debe seguir igualmente esos zigzagueos?
En relación a esto último, bien cabe destacar que la “desalineación” entre la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República y la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema, habitualmente da origen a su control judicial. En tal caso, y especialmente cuando es palmaria la renuencia de la primera a conformarse ante la jurisprudencia judicial de la segunda, esta última, sin ambages, ha señalado: “debe dejarse establecido una vez más que la Contraloría debe inclinarse frente a la jurisprudencia de los tribunales, lo que es fundamental para el orden institucional y particularmente válido cuando ésta es uniforme y permanente en el tiempo, por cuanto la jurisprudencia, con mucho mayor énfasis que en otras ramas del derecho, es fuente del derecho administrativo, por lo que si ella establece -interpretando la ley- (…), este criterio jurisprudencial constituye fuente del derecho y como tal integra el denominado bloque de la legalidad, siendo obligatoria para el ente contralor; naturaleza de la que carecen los dictámenes de la Contraloría, que son únicamente constitutivos ‘de la jurisprudencia administrativa´ como señala el artículo 6 inciso final de su Ley Orgánica”[5].
Por tanto, la Contraloría General de la República debe estar siempre atenta a la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema, y muy especialmente cuando ha citado la jurisprudencia de esta última en sus dictámenes, ya que en este caso la “atadura” entre ambas jurisprudencias se torna ostensible, abriendo con ello la puerta a que, ante un cambio de la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema citada por la jurisprudencia administrativa con el carácter de esencial, cualquiera pueda requerirle su reconsideración “con el solo fundamento de que ésta se encuentra desalineada con la jurisprudencia judicial de la Corte Suprema”[6].
A modo de conclusión, estimamos que es deseable evitar, en lo posible, la cita cruzada de jurisprudencia, o al menos, al hacerlo, que los tribunales/Contraloría consideren y ponderen los inconvenientes que esta práctica puede ocasionar. Lo anterior, en todo caso, no obsta a que tribunales/Contraloría efectúen una vigilancia permanente respecto de las jurisprudencias ajenas; y que en función a ello, resuelvan, si es el caso, cambiar la propia, a fin de “alinearse” con ella(s), aunque sin citarla(s). (Santiago, 20 de mayo de 2024)
[1] A este singular fenómeno, entre las jurisprudencias constitucional, judicial y administrativa, de “alineación” y “desalineación”, en materia de Derecho Administrativo, nos hemos referido en: Román Cordero, Cristian (2024): “Los cambios jurisprudenciales en el Derecho Administrativo”, en Actas IV Jornadas de Teoría del Derecho. Fuentes del Derecho y Praxis Jurisprudencia (en prensas).
[2] Román Cordero, Cristian (2022): “Derecho Administrativo Sancionador y prescripción”. En: Diario Constitucional (12/05/2022).
Link: https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/derecho-administrativo-sancionador-y-prescripcion/
[3] Román Cordero, Cristian (2023): “El plazo de prescripción de las infracciones administrativas. (Comentario sobre el dictamen de la Contraloría General de la República Nº 24.731-2019)”. En: Ponce de León Salucci, Sandra y Díaz de Valdés Juliá, José Manuel, Principios Constitucionales: Antiguas y Nuevas Propuestas. Homenaje al Profesor José Luis Cea Egaña, Editorial Tirant Lo Blanch, Santiago, 2023, pp. 291-314.
[4] Destaquemos, además, que, en este caso, se genera un singular fenómeno, que denominamos “caja de resonancia”. En efecto, la jurisprudencia judicial, por mucho que sea de la Corte Suprema, en principio, sólo produce efectos en el caso en el que actualmente se pronunciare, mas, al ser citada por la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, adquiere fuerza vinculante respecto de todos los órganos de la Administración, como es lo propio de esta última. Sobre el particular, véase: Román Cordero, Cristian (2018): “Dictámenes de la Contraloría General de la República y acción declarativa de mera certeza”. En: “Sentencias Destacadas 2017”, Libertad y Desarrollo, Santiago, pp. 389-434.
[5] Sentencia de la Corte Suprema Rol N° 2.791-2012.
[6] Román Cordero, Cristian (2023): Op. Cit., p. 301.