La Contralora General de la República, a finales de 2023, revivió la antigua División de Municipalidades bajo el nombre de División de Gobiernos Regionales y Municipalidades. De ello da cuenta su Resolución Exenta 2524, con posteriores modificaciones, como la Resolución Exenta 1145, de 2024, que incorpora como nueva Unidad a aquella denominada “Unidad Coordinadora de Control Interno Municipal”.

Los objetivos, como pueden apreciarse en la parte considerativa del primer acto en cita, se incardinan a propiciar una fiscalización más intensiva, que haga frente a la general exención de control preventivo de legalidad de sus actos administrativos y a la exposición que sufren esos organismos a la ocurrencia de errores e irregularidades.

Al renovador propósito de la Contralora General iniciado a finales del año 2023, que aplaudimos y nos permitimos difundir, pese a que en la prensa sólo se refirió a los “cambios” sin entrar a la “sustancia” de estos, deben sumarse los esfuerzos dados con anterioridad al haberse creado de la Alianza Anticorrupción, en la que participan, además de la Entidad de Control, como el Consejo de Defensa del Estado, el Ministerio Público y el Poder Judicial, teniendo como referente la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, promulgada en nuestro país el año 2006.

Así las cosas, expresado formalmente por la Contralora su interés en aumentar mayormente el control en las Municipalidades, somos del parecer que esa actuación se justifica con creces considerando a los fines que tanto la Constitución (DS 100, de MINSEGPRES, de 2005) y como la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley 18.695, refundida en el DFL 1, del Ministerio del Interior, de 2006) les confiere a éstas por ser las entidades públicas más cercanas a los ciudadanos, siendo éstas el primer nivel de la Administración del Estado para el otorgamiento de prestaciones y servicios a la comunidad. A su turno, conforme a su autonomía constitucional y legal, ellas están habilitadas competencialmente para realizar su actividad de servicio público (prestación) con revisiones jurídicas de sus actos ex post, que la diferencian en su cotidianidad de la Administración centralizada. Esta situación, por cierto, no puede ser una inhibitoria para que se cautele en ellas el cumplimiento del ordenamiento jurídico, el principio de probidad administrativa y el buen uso de los recursos públicos.

Ahora bien, manifestada la voluntad del Órgano de Control y celebrada por nosotros, como  corresponde a quienes propician un derecho administrativo que conjugue los fines de la Administración (en específico, el principio de servicialidad) con controles jurídicos intensos (sea judiciales o administrativos) estimamos que debe avanzarse a nivel interno en la Administración Local, a fin de cautelar el cumplimiento normativo, no solamente por una invocación abstracta al principio de juridicidad o de probidad, o por alegaciones jurídicas meramente “principistas” sin asilarse en “reglas”, sino que además por las últimas modificaciones legales, como la Ley 20.880 sobre probidad y conflictos de intereses, y más detalladamente por la Ley 21.595 sobre delitos económicos, de reciente entrada en vigencia.

Este desafío pendiente debe ser concebido como una renovación en la manera que la Administración Municipal, concibe para sí el ya citado principio de juridicidad, no viendo las normas como una cortapisa de su acción, sino que, precisamente, como el medio a través del cual pueden satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna, tal como lo preconiza con singular brillo la Carta Fundamental.

Cierto es que la práctica -y la facticidad- podría hacer que las entidades edilicias solamente ocupen mecanismos preventivos de cumplimiento normativo al tener situaciones de connotación pública y examen por los medios de comunicación social, las que se traducen en auditorías, o lo que puede ser más pernicioso para los alcaldes, reclamos ante la justicia electoral por notable abandono de deberes, sin perjuicio de la persecución penal de oficio o vía querella. A ello puede añadirse que la cercanía que tienen con los ciudadanos y la imperiosa finalidad de satisfacer las necesidades públicas puede -en situaciones extremas- obligarlas a actuar sin más, y que el examen de las consecuencias de sus actuaciones, pueda ocasionar demoras, omisiones o actuaciones inoportunas, las que podrían dar pábulo a ulteriores demandas de responsabilidad patrimonial, principalmente por falta de servicio, como lo franquea su Ley Orgánica Constitucional.

Sin embargo, para que el desafío del compliance interno a nivel Municipal no sea una pura aspiración teórica digna de una torre de babel, lo que corresponde a los abogados y a los académicos (o a quienes realizan ambas cosas) es determinar el material jurídico relevante que tienen las Municipalidades a fin de no imponer o duplicar exigencias reglamentarias a éstas o bien imponer trámites reglamentarios de más a los interesados. Ambas actuaciones, además de constituir infracciones legales, pueden impedir el desafío pendiente, este es, que las Municipalidades tomen para sí el compliance interno, incentivando la introducción de programas de cumplimiento dentro de ella. Esta medida, de no tomarse en serio por quienes detentan funciones públicas a nivel comunal y de sus colaboradores políticos, técnicos y profesionales permanentes, podría incluso impedir, en casos concretos, la correcta satisfacción del interés público local, con la consiguiente responsabilidad patrimonial, civil, penal o administrativa que de ello pudiera emanar.

Sin pretender atiborrar a los lectores, basta una somera revisión de la ya citada Ley Orgánica Constitucional 18.695 para darse cuenta que esta legislación desde ya tiene para sí el cumplimiento normativo en áreas particularmente sensibles, que deben ser vistas, a contar de ahora, con otros ojos a la luz del estudio del compliance en el derecho público.

Así, v.gr., la ejecución del plan comunal de desarrollo, instrumento rector del desarrollo en la comuna, deberá someterse a evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan. Y en su elaboración y ejecución tanto el alcalde como el concejo deberán tener en cuenta la participación ciudadana y la necesaria coordinación con los demás servicios públicos que operen en el ámbito comunal o ejerzan competencias en dicho ámbito (art. 7°). A su turno, la Secretaría Comunal de Planificación debe elaborar las bases generales y específicas, para los llamados a licitación, de conformidad con los criterios e instrucciones establecidos en el reglamento municipal respectivo (art. 21, letra e). Por su parte, en un área capital para el derecho de propiedad, la iniciativa privada, el crecimiento económico, y en fin, el desarrollo, la unidad encargada de obras municipales le corresponderá velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes, aprobando a las fusiones, subdivisiones y modificaciones de deslindes de predios en las  áreas urbanas, de extensión urbana, o rurales, como también aprobar los anteproyectos y proyectos de obras de urbanización y edificación y otorgar los permisos correspondientes (art. 24, letra a). Por su parte, la unidad encargada de administración y finanzas debe informar trimestralmente al concejo municipal sobre las contrataciones de personal realizadas en el trimestre anterior, individualizando el personal, su calidad, estamento, grado, y respecto del personal a honorarios el detalle de los servicios prestados, así como tiene el deber de informar al concejo sobre el detalle mensual de los pasivos acumulados, desglosando las cuentas por pagar por el municipio y las corporaciones municipales (art. 27, letras a y c). Finalmente, la Unidad de Control Interno debe representar al alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando de ello al concejo, y si el alcalde no tomare medidas administrativas con el objeto de enmendar el acto representado, deberá remitir dicha información a la Contraloría General de la República (art. 29, letra c)

Efectuada esta somera relación normativa, de la que hemos evitado su extensión farragosa, y nos excusamos si no logramos ese propósito, estimamos que el desafío pendiente en materia de Compliance Municipal debe construirse sobre tres cimientos. El primero pasa por la labor activa, coordinada y colaborativa de, al menos, tres unidades previstas en su Ley Orgánica, me refiero a la de administración y finanzas, asesoría jurídica y control. Si ellas trabajan aisladamente sólo detectarán problemas y buscarán solucionarlos por sus propios medios cuando tengan -literalmente- el agua hasta el cuello. Lo anterior ocasionará, como es lo común en toda organización humana, diferencias en cómo abordarlas las que, en momentos críticos, podrían personalizarse. Una situación así parecería inconcebible en una administración racionalizada, técnica y profesional. Desgraciadamente, quienes hemos estado en el Estado, sabemos sobradamente que la realidad cae sobre nuestros hombros en estos segmentos, con la agravante de no satisfacer en concreto las  necesidades públicas permanentes.

El segundo cimiento que proponemos versa sobre aumentar la labor de extensión de las Secretarías de Planificación para fomentar vinculaciones de carácter técnico con los servicios públicos y con el sector privado. Así como son importantes los convenios de colaboración con la Contraloría que hacen algunos Municipios (las más de las veces recurriendo a ella con ocasión de alguna crisis) La iniciativa privada, por su fuerza creadora y con la libertad que debe tener en sociedades Occidentales, puede contribuir al desarrollo de la comunidad local y a su vez colaborar lealmente con el servicio municipal. Sin los privados y su capacidad creadora, el Municipio, pese a todas sus intenciones y las aspiraciones normativas, no podrá expandirse del todo por la multiplicidad de necesidades que debe atender, debiendo dar especial énfasis en las de aquellas personas que más lo requieren. Pese a todo lo que se pueda ver por medios de comunicación social o por hábitos emancipatorios producto del sistema económico actual, no olvidemos que según la encuesta CASEN 2022, la tasa de pobreza total en Chile es de un 6,5%, que se compone por un 2,0% de pobreza extrema y un 4,5% de pobreza no extrema.

El tercer y final cimiento que formulamos es facilitar más aún el registro mensual que confecciona la aludida Unidad de Administración y Finanzas, con el exigido desglose de los gastos del municipio, para que los concejales puedan, primeramente, tomar decisiones informadas y enseguida que se promueva activamente su conocimiento por las células básicas de la sociedad que vive en los Municipios (Juntas de Vecinos, Gremios, Centros de Madres, comunidades de ancianos, grupos ecológicos y de cuidado con el medio ambiente). Parece más relevante acercar la realidad financiera a estos grupos representativos del tejido social que a aquellos internos de las Municipalidades (como lo pueden ser, por ejemplo, las asociaciones de funcionarios), que buscarán su interés o posicionamiento y el de sus representados, o parte de ellos, sin atender la realidad externa. Una Municipalidad que difunde sus actuaciones con transparencia participativa -superando sus deberes legales de la Ley del rubro sobre acceso a la información pública- permite a los ciudadanos advertir problemas como satisfacer de mejor manera el interés público, propiciando el interés general sobre el particular, como el que velan, por su naturaleza, los órganos societarios ad intra de cada Municipio.

Como conclusiones nos permitimos formular las que siguen:

Sabemos que hoy la Administración del Estado tiene una tarea sideral, sobre la que hay cuantiosos recursos públicos comprometidos que son del esfuerzo pecuniario, financiero y tributario de todos los habitantes de Chile y que necesita hoy volver a mirar a las personas a las que sirve. Si, en el caso que analizamos, la Administración Municipal pretende imponer su actuación con sus consabidas potestades con imperatividad, obligatoriedad y exigibilidad, prescindiendo hoy de mecanismos preventivos de cumplimiento normativo, ello conducirá forzosamente a su descrédito y pérdida de legitimidad, la que ya estamos enfrentando, muy lamentablemente, en otros órganos del Estado por motivos de sobra conocidos.

Así las cosas, no desperdiciemos esta oportunidad promovida por la Contralora General hace algún tiempo (diciembre de 2023) con tintes casi proféticos, toda vez que el verdadero interés público está comprometido, esto es, el que atañe a los seres humanos, en su profunda realidad social, en particular de aquellos que requieren permanentemente de aquella parte tangible del Estado más cercana que tienen para su procura existencial. Por consiguiente, sólo queda seguir luchando con firme y decidida entrega, siempre sin desmayo ni descanso, para que entendamos que detrás de este inmenso desafío del compliance a nivel municipal no está sino la comprensión que tanto el hombre como la mujer, de carne y hueso, son el sujeto, principio y fin de la sociedad, del Estado, de la Administración Municipal y por consiguiente, del derecho público chileno. Este debe ser el foco del desafío pendiente. (Santiago, 14 de octubre de 2024)