En términos muy simples, la Confianza Legítima es un principio jurídico que asegura a las personas la expectativa razonable de que las decisiones del Estado no cambien de manera abrupta o injustificada, particularmente, en el caso de aquellos que mantienen un vínculo laboral con la Administración, que dichas decisiones no afectaran gravosamente sus condiciones de vida y empleo.

La agenda noticiosa de estos días ha incorporado en su pauta las primeras decisiones de la recién asumida Contralora General de la República. La decisión que más ha provocado controversia dice relación con lo que se ha denominado la “confianza legítima” de los funcionarios públicos, cuyo último pronunciamiento, ha generado el alzamiento de voces dirigenciales y sindicales que advierten un retroceso en la protección de los derechos funcionarios.

Mirando hacia atrás, los dictámenes N°s. 22.766 y 85.700, ambos de 2016, 6.400, de 2018 y E156769, de 2021, todos de la Contraloría General, señalaban que las continuas renovaciones de las contratas -desde la segunda al menos-, generaban en los servidores la confianza legítima de que tal práctica sería reiterada en el futuro, lo cual llevó a concluir que, funcionarios con dicha antigüedad, adquiría una estabilidad en su cargo, la cual cesaba únicamente por mal desempeño o por incurrir en responsabilidad administrativa.

Sin embargo, mediante dictamen Nº E561358 de 2024, la recién asumida Contralora señala que “la pretensión de los recurrentes en este tipo de asuntos es que se declare que a su respecto se ha configurado la confianza legítima, atendido el lapso de su desempeño a contrata, y por otra, que las respectivas entidades públicas han entendido, en contrapartida, que a dichos servidores no les asiste tal protección, dando lugar a una controversia cuya resolución compete a los Tribunales de Justicia, lo cual se confirma, además, por las múltiples acciones jurisdiccionales intentadas y actualmente en curso. De este modo, y teniendo presente lo dispuesto en el citado artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, que impide a esta Entidad Fiscalizadora emitir pronunciamiento en aquellos casos en que se plantea un asunto de naturaleza litigiosa, corresponde que, en lo sucesivo, se abstenga de resolver sobre la apuntada materia”.

Dicho de otro modo, el asunto de la “confianza legítima” no será más una materia de análisis e interpretación por parte de la Entidad Fiscalizadora atendido los numerosos casos que también han sido ventilados ante instancias judiciales, razón por la cual, considera esta temática “per se” como un asunto litigioso, y por ende, de competencia exclusiva de la judicatura.

Quienes adhieren a esta declaración de principios del Órgano de Control argumentan que la confianza legítima no se encuentra consagrada en la normativa chilena, siendo mas bien una suerte de homologación importada de la legislación alemana (Vertrauensschutz) e insertada artificialmente en nuestro ordenamiento, por lo que consideran razonable que la Contraloría comience a desechar esta institución al carecer de consagración positiva.
Añaden también que, si el Fiscalizador administrativo siguiera la tendencia de resolver casos relativos a confianza legítima, estaría infringiendo el artículo 8º inciso 2° de su Ley Orgánica Constitucional, es decir, por intervenir en un asunto que “por su naturaleza” es propiamente de carácter litigioso.

Pues bien, a sabiendas de lo complejo y aún polémico que pudiera resultar el asunto, este cambio de orientación por parte de Contraloría pareciera ser una carta de presentación en sociedad por parte de su nueva administración.
Cuando hablamos de “confianza legítima”, nos referimos de un principio ampliamente reconocido en el derecho comparado y en tratados internacionales que establecen que las actuaciones administrativas deben cumplir con un estándar de previsibilidad y respeto a los derechos adquiridos.

Tanto la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), también conocida como «Pacto de San José de Costa Rica», ratificada por Chile en 1990, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), ratificado por Chile en 1972, establecen en su articulado a las garantías judiciales y han evolucionado extendiendo por vía de la hermenéutica estos principios a la obligación de los Estados de actuar de manera previsible y no arbitraria en sus relaciones con los ciudadanos, extendiéndola también al ámbito administrativo, exigiendo que las decisiones del Estado sean previsibles y respeten las expectativas legítimas de los individuos.

A su turno, el Convenio N° 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, ratificado por Chile en 1991, establece principios de protección a los derechos de los empleados públicos, promoviendo condiciones de estabilidad y transparencia en sus relaciones laborales con el Estado. Si bien el convenio no menciona explícitamente la confianza legítima, establece derechos fundamentales de protección y no discriminación en el empleo público, creando un marco que respalda la expectativa de los empleados en la permanencia y la previsibilidad de sus condiciones de trabajo. Esto contribuye a una interpretación favorable del principio de confianza legítima, en tanto protege contra modificaciones arbitrarias en las condiciones laborales del sector público.

Ahora bien, el dictamen N° E561358 en estudio, refiere a la limitación de la Contraloría en pronunciarse sobre temas litigiosos, tomando como base el artículo 6° de la Ley N° 10.336. Sin embargo, en ocasiones anteriores, la propia Contraloría ha emitido pronunciamientos sobre asuntos con controversia judicial en curso, argumentando que no toda posibilidad de judicialización convierte un asunto en litigioso de forma automática. Así por ejemplo, en dictamen N° E417326 de 2023, Contraloría analizó la materia puesta en su conocimiento, pese a la posibilidad de revisión judicial, interpretando el mandato de su rol fiscalizador como una guía orientadora para el funcionamiento del Estado (“…corresponde precisar que el hecho de tratarse de aspectos susceptibles de ser debatidos en sede judicial no constituye un motivo plausible para atribuirle tal carácter, como quiera que, en definitiva, toda cuestión puede ser objeto, eventualmente, de discusión en el ámbito jurisdiccional. Entender lo contrario, llevaría a la situación de considerar que este Ente Contralor no podría pronunciarse acerca de ninguna materia en la que exista una diferencia, aunque esta no haya sido sometida al conocimiento de los tribunales, en cuyo contexto el control de juridicidad que, por mandato de la Constitución Política y de la ley le corresponde desarrollar, se vería impedido de cumplirse, tanto en lo referente a la emisión de dictámenes, como en las labores concretas de fiscalización (aplica dictámenes N°s. 14.924, de 2015, y 17.882, de 2017”).

Otro aspecto que debe considerarse, dice relación con el rol tutelar de los administrados que, de manera paulatina, ha ido asumiendo Contraloría conforme el paso de los años. Así, lo más reciente es la creación de la Unidad de Protección de Derechos Funcionarios en 2023, mediante Resolución Exenta 922, tomando un papel activo en la tutela de derechos frente a vacíos legislativos y malas prácticas administrativas. El hito mas notable de este rol tutelar, dice relación con la reinterpretación de la aplicación del artículo 160 del Estatuto Administrativo, disposición que, aunque originalmente no fue pensado para procesos sumariales afinados, ha sido aplicado innovadoramente en procesos cerrados para permitir la revisión de actos administrativos cuestionables. Este enfoque muestra un compromiso de la Contraloría en asegurar un equilibrio justo en la relación estatutaria, por lo que el dictamen E561358 en estudio, pareciera no alinearse con dicha tendencia, a riesgo de ser visto como un retroceso en esta constante.

Tampoco ha de desconocerse que la tendencia actual en derecho administrativo en América Latina, incluida la doctrina chilena, privilegia una interpretación pro homine, que favorezca al trabajador en casos de ambigüedad normativa. Dado que el principio de confianza legítima se basa en evitar la precarización y proteger las condiciones de los servidores públicos, limitar el alcance de la Contraloría en esta materia contravendría este enfoque. Esta interpretación está respaldada en parte por el artículo 19 y 22 del Código Civil chileno, que permiten una interpretación finalista y sistemática de la normativa en ausencia de claridad legislativa, tal como hizo Contraloría en su dictamen N° E502639 de 2024 por medio del cual la Entidad Fiscalizadora aparece salvando un claro error del legislador, quien, a propósito de la entrada en vigencia de la ley N°21.643 (conocida como “Ley Karin”), hace mención al artículo 84 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, para aludir a las conductas reprochables de que trata esta nueva ley, remisión errónea pues debió señalar en su lugar, el artículo 82 del mencionado Estatuto. En este caso, Contraloría General asume una suerte de “rectificación legislativa”, amparada en las reglas de hermenéutica previstas en el inciso segundo del artículo 19 y 22 del Código Civil, haciéndose cargo de este error legislativo, mirando la intención, espíritu, contexto y la historia fidedigna del proceso legislativo.

Luego, es de vital importancia considerar la notable diferencia entre el carácter vinculante de los dictámenes de la Contraloría General de la República, donde sus pronunciamientos adquieren un peso normativo que orienta y regula, en términos prácticos, la conducta de los organismos públicos, especialmente en situaciones de vacío o ambigüedad normativa, versus el efecto relativo de las sentencias judiciales (aún las dictadas por los tribunales superiores de justicia), donde si bien estas sentencias generan “jurisprudencia”, no existe un mandato de obediencia obligatorio o vinculante para otros casos, menos aún para los órganos de la Administración. Además, sabido es que la tendencia de los tribunales superiores puede variar según la composición de sus salas y las interpretaciones de los ministros en un momento dado, lo cual puede llevar a cambios en sus criterios interpretativos.

Así, mientras los dictámenes de la Contraloría ofrecen estabilidad y previsibilidad para los funcionarios y para la Administración, las decisiones judiciales se limitan al caso concreto y no crean normas de aplicación general, siendo susceptibles a cambios que pueden afectar la coherencia en la interpretación de los derechos de los funcionarios públicos. Por ello, el enfoque protector y orientador de la Contraloría sigue siendo esencial para el adecuado funcionamiento del sector público, especialmente en materia de derechos laborales y estabilidad de los funcionarios.
Finalmente, la reciente decisión de la Contralora General de la República de abstenerse de continuar emitiendo pronunciamientos sobre la confianza legítima en las renovaciones de contrata, invita a una profunda reflexión sobre el rumbo y el rol que asumirá la Contraloría en este nuevo período. Hasta ahora, la Entidad Fiscalizadora ha tenido un papel crucial no solo como órgano examinador de legalidad, sino también como ente protector y adaptativo de los derechos de los funcionarios públicos. Sus dictámenes han sido, en numerosas ocasiones, respuestas activas a los desafíos que plantea la rigidez y desactualización de la normativa del sector público, llenando vacíos legislativos y orientando a los órganos del Estado en materias fundamentales para la estabilidad laboral y la dignidad de los servidores.

La inacción legislativa y la falta de voluntad política no parecen otorgar una respuesta ni en el corto ni en el mediano plazo, a lo cual ahora parece añadirse una posible reorientación hacia una Contraloría de perfil más restrictivo, enfocada principalmente en el control de legalidad y menos inclinada a asumir roles interpretativos que aborden los problemas estructurales y las carencias normativas que afectan a miles de funcionarios públicos en Chile. (Santiago, 16 de noviembre de 2024)