En el último tiempo, la jurisprudencia y la normativa administrativa había tenido avances significativos en la aplicación del principio de «confianza legítima» en el régimen de contratas de los funcionarios públicos en distintos servicios públicos del estado. Debemos recordar que el plazo máximo para notificar no renovaciones o términos de contratas, por regla general es el día 28 de noviembre de cada año. Y este año 2024, a diferencia de años anteriores, donde la CGR ha buscado establecer mayores límites a las libertades a los jefes superiores de servicios, este año, ha sido lo contrario, una llave abierta a la discrecionalidad que se desconoce cómo se cerrara.
En principio sobre la confianza legitima, que a la fecha se encontraba consagrado en numerosos dictámenes de la CGR y en fallos judiciales que lo avalaban, busca en un principio otorgar cierta estabilidad laboral a los funcionarios del Estado contratados bajo esta modalidad denominada “contrata” la cual, por su propia definición legal, es esencialmente temporal. Sin embargo, los cambios recientes por parte de la nueva Contralora Nacional, como también los cambios que se dieron a partir del año 2022 por parte de la Corte Suprema, alteraran de forma sustancial el panorama para los funcionarios públicos durante el periodo 2024-2025.
El cambio de criterios desde el dictamen Nº 6400 del 2018, el cual se vio respaldado y mucho más aclarado en su fondo por el dictamen N° 156769 denominado “nuevo instructivo sobre confianza legitima en las contratas” de fecha 17 de noviembre de 2021, hasta la nueva postura de la CGR en 2024, la cual, para sorpresa de todos aquellos que nos desempeñamos y enfrentamos a procesos administrativos habitualmente, en la cual, lisa y llanamente la nueva Contralora Nacional se retira del debate, dejando fuera a la contraloría de uno de uno de sus principales debates y lineamientos de los últimos años, simplemente señalando que “el asunto es litigioso” por lo cual, ya no será competencia de la contraloría.
Estos cambios afectan a los funcionarios, especialmente tras la decisión de la Corte Suprema de cambiar su criterio asentado en años anteriores, a uno nuevo durante el año 2022, por medio del cual, procedió a extender el plazo de reconocimiento de confianza legítima de dos a cinco años. Provocando y extendiendo los desafíos que enfrentan los trabajadores a contrata y olvidando por otro lado a los trabajadores a honorarios que podrían quedar desprotegidos de esta expectativa.
EL CONTEXTO ORIGINAL: DICTÁMENES 2018 Y 2021
Los dictámenes N° 6400 del año 2018 y N° 156769 del año 2021 de la CGR establecieron una interpretación que beneficiaba a los funcionarios a contrata en términos de confianza legítima. La CGR había decidido que, en aquellos casos donde se produjeran continuas renovaciones de la contrata de un funcionario, por un lapso superior a los 2 años, este podría desarrollar una expectativa razonable de continuidad en su empleo y a esto es propiamente tal, lo que llamamos “confianza legitima”.
La Corte Suprema se sumó a esta interpretación, indicando en fallos como el Rol N° 15.122-2018 que dos años de renovación eran suficientes para que un trabajador a contrata invocara la «confianza legítima» y esperara la renovación de su contrato.
“Tercero: Que, como se ha resuelto reiteradamente por la Corte, si una relación a contrata excede los dos años se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.884.” [1]
Esta postura respondía a una lógica necesidad de proporcionar estabilidad en empleos donde los funcionarios estaban sujetos a renovaciones anuales y que, en la práctica, hace años habían dejado de ser meramente empleos transitorios, convirtiéndose en verdaderos contratos indefinidos si los comparamos con el mundo privado. Además, en 2021, la CGR reforzó este criterio, estableciendo una serie extra de requisitos, señalando incluso que la falta de renovación sin justificación fundamentada podría considerarse un acto arbitrario, generando una jurisprudencia que favorecía la protección de los derechos de estos trabajadores a contrata, que por ley, son contrataciones meramente temporales y a plazo fijo.
Esto, además, podríamos contrastarlo con autores como Jorge Bermúdez Soto que ha señalado que el principio de protección de la confianza legítima ampara al ciudadano frente a la Administración Pública, la cual, al haber actuado de una determinada manera, se espera que continúe haciéndolo bajo circunstancias similares. [2]
EL CAMBIO DE CRITERIO EN LA JURISPRUDENCIA
La consolidación del criterio por parte del máximo tribunal fue breve, pues en 2022 la Corte Suprema inició un cambio sustancial al revisar nuevamente el tiempo mínimo para la configuración de la confianza legítima en los empleados públicos a contrata. Este cambio de criterio se plasmó en el fallo Rol N° 26.112-2023 y otros fallos consecutivos en 2023 (Roles N° 26.131, 26.279, 26.301). En estas sentencias, la Corte estableció que el lapso requerido para invocar la confianza legítima debía extenderse a cinco años de renovación continua.
«En busca de un criterio unificador, esta Corte ha considerado establecer el plazo de cinco años, que se estima es un periodo prudente para que la Administración evalúe íntegramente no sólo el desempeño del funcionario sino que, además, estudie la necesidad de seguir contando con el cargo que sirve la persona.» [3]
«El principio de confianza legítima opera después de cinco años de servir en la modalidad de contrata, por lo que no se configura actuar ilegal o arbitrario si la desvinculación, por razones justificadas, se produce antes del quinquenio.» [4]
«La jurisprudencia ha referido que, si bien la Administración está revestida de facultades regladas y discrecionales, lo relevante es que, incluso al hacer uso de las últimas potestades, no sólo debe existir una norma expresa que la consagre ante precisos supuestos de hecho, sino que además, de igual forma tal facultad está sujeta a los límites que determina su control por parte de la judicatura.»[5]
La Corte fundamentó este cambio drástico de postura, el cual incremento en más del doble el tiempo previamente establecido, argumentando que cinco años representan un periodo prudente para que la Administración evalúe adecuadamente el desempeño del funcionario y determine la necesidad del cargo.
Esta modificación generó un cambio sustancial respecto de los fallos previos y estableció un criterio de estabilidad más restrictivo, afectando así la protección de los derechos de los funcionarios que esperaban seguridad laboral tras dos años de servicio.
EL DICTAMEN DE 2024: RETIRO DE LA CGR EN MATERIAS LITIGIOSAS
Con el dictamen Nº 561358 del 6 de noviembre de 2024, la CGR marcó un cambio fundamental en su enfoque.
“Ello, toda vez que, por una parte, la pretensión de los recurrentes en este tipo de asuntos es que se declare que a su respecto se ha configurado la confianza legítima, atendido el lapso de su desempeño a contrata, y por otra, que las respectivas entidades públicas han entendido, en contrapartida, que a dichos servidores no les asiste tal protección, dando lugar a una controversia cuya resolución compete a los Tribunales de Justicia, lo cual se confirma, además, por las múltiples acciones jurisdiccionales intentadas y actualmente en curso.
De este modo, y teniendo presente lo dispuesto en el citado artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, que impide a esta Entidad Fiscalizadora emitir pronunciamiento en aquellos casos en que se plantea un asunto de naturaleza litigiosa, corresponde que, en lo sucesivo, se abstenga de resolver sobre la apuntada materia.”
Por este último, la nueva Contralora Nacional declaró oficialmente que la cuestión de la confianza legítima en los contratos a contrata había devenido en materia litigiosa, lo que implicaba que la CGR no se pronunciaría en casos donde existiera controversia y la resolución dependiera de una instancia judicial. [6]
Este cambio de postura no solo representa una «salida del juego» por parte de la Contraloría, sino que también establece si no más que una barrera adicional para los funcionarios públicos que deberán recurrir a los tribunales para resolver sus disputas, incrementando la carga judicial, ya sea por medio de la interposición de acciones laborales en los juzgados que al día de hoy se encuentran absolutamente colapsados, o en las Ilustres Cortes de apelaciones, las cuales no tienen un mejor venir en cuanto a la carga laboral y los tiempos de resolución de estas situaciones, desplazando el escenario de la esfera de conocimiento de la administración a la jurisdicción judicial.
En la práctica, este cambio implica que los funcionarios deberán presentar, como ya se señaló, acciones de tutela laboral o recursos de protección para buscar el reconocimiento de su expectativa de continuidad laboral, aumentando los costos y tiempos de resolución para ellos, y sobrecargando un ya cansado sistema judicial.
FUNCIONARIOS A HONORARIOS:
Una de las repercusiones indirectas más críticas a juicio personal de este dictamen, es la situación de los trabajadores a honorarios, quienes, aunque realizan labores de carácter permanente, no cuentan con el respaldo del régimen de contratas ni están protegidos por la expectativa de confianza legítima propiamente tal.
En el año 2022, el dictamen N° 173171 introdujo un análisis que comenzó a reconocer la realidad laboral de los funcionarios a honorarios, quienes en ciertos casos podrían haber sido considerados bajo el alero de la confianza legítima con respecto a su rol en la administración pública y los servicios profesionales que prestan. Dando directrices para lo mismo en la administración publica, y dándoles el derecho de poder reclamar ante la contraloría a los funcionarios contratados a honorarios.
Sin embargo, con el dictamen de 2024 y el retiro de la CGR de estas decisiones, los trabajadores a honorarios vuelven a verse desprotegidos. La omisión de este grupo en el análisis y en las instrucciones de la Contraloría implica que estos trabajadores, a pesar de desempeñar funciones regulares, difícilmente podrán obtener el reconocimiento de una expectativa de continuidad laboral o de un reconocimiento de confianza legitima, quedando expuestos a desvinculaciones sin necesidad de acto administrativo fundado y sin la posibilidad de invocar la confianza legítima en el ámbito judicial.
Por lo anterior, aquello que se busco evitar durante fines del año 2021 y parte del 2022 como eran los gastos excesivos del fisco por intermedio de sus diversas reparticiones públicas y del sin número de municipalidades en las desvinculaciones de trabajadores a honorarios, los cuales devenían en diversas demandas de reconocimiento de relación laboral, nulidad del despido, entre otras tantas acciones por ellos ejercidas, volverán a ver la luz como única solución para estos trabajadores, quienes con este nuevo dictamen, perdieron una herramienta administrativa con la cual contaban, antes de verse obligados a judicializar su situación laboral.
PANORAMA JURÍDICO PARA LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
El cambio constante y abrupto de los criterios sobre la confianza legítima en la administración pública deja en claro un cambio hacia posiciones más restrictivas que privilegian la discrecionalidad administrativa sobre la estabilidad de los funcionarios a contrata y en general sobre los funcionarios públicos distintos de la planta. La extensión del plazo de confianza legítima de dos a cinco años por parte de la Corte Suprema y la reciente posición de la CGR, que se abstiene de pronunciarse en relación a la confianza legitima, generan un ambiente de incertidumbre para los funcionarios públicos. Esta situación obliga a los funcionarios a recurrir ante los tribunales lo que antes veían directamente en contraloría de manera inclusive personal, hoy deberán hacerlo por intermedio de profesionales letrados, que tengan experiencia en el área administrativa, dificultando aún más su acceso a garantías de continuidad en sus cargos y aumentando los costos propios de un despido, asumiendo ahora además, los eventuales honorarios de abogados.
Y para concluir, en cuanto a los funcionarios a honorarios, la ausencia de reconocimiento por parte de la contraloría, reduce cualquier expectativa de continuidad y los deja en una situación de precariedad, pues, aunque cumplen con labores permanentes en muchos casos, su relación contractual no les permite invocar el principio de confianza legítima. De esta forma, el nuevo criterio administrativo y judicial podría ser interpretado como un retroceso en la protección laboral de quienes sirven al Estado en modalidades distinta de la plante, en especial a honorarios, evidenciando la necesidad de reformas que garanticen la seguridad jurídica y la estabilidad para todos los trabajadores de la administración pública.
Quizás este sea el camino que busca la CGR, el cual se ha señalado por diversos actores a través de los años, buscando legislar y cambiar el sistema de los funcionarios sometidos al estatuto administrativo a uno mixto, provocando que los funcionarios públicos deban verse sometidos al Código del Trabajo. (Santiago, 15 de noviembre de 2024)
[1] Corte Suprema, Causa N°15.122 de fecha 01 de octubre de 2018
[2] BERMÚDEZ (2005). EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN COMO LÍMITE A LA POTESTAD INVALIDATORIA. Revista de derecho (Valdivia), 83-105
[3] Corte Suprema, Causa N°26.112 de fecha 31 de marzo de 2023
[4] Corte Suprema, Causa N°26.279 de fecha 10 de febrero de 2023
[5] Corte Suprema, Causa N°26.301 de fecha 31 de marzo de 2023
[6] Contraloría, Dictamen N°561358, de 6 de noviembre de 2024