La interpretación de las leyes administrativas ofrece sendas dificultades, a raíz de su movilidad, su habitual imprecisión y su condición asistemática. De estos fenómenos viene hablándose desde muchísimo tiempo atrás, al punto que la Contraloría General de la República hace más de 50 años, en su Circular Interna N° 70.118 de 1970, los tuvo especialmente en cuenta para trazar los métodos con que, en lo sucesivo, intentaría interpretar en forma más o menos coherente las leyes y reglamentos que rigen a la Administración, para los efectos de su correcta aplicación, según le ordena hacerlo la Ley 10.336 (artículo 6°).

Esa vertiginosa mutación y oscuridad epidémica con que se nos presentan las dispersas leyes administrativas, las hace propensas tanto a lecturas ideológicas como a antojadizos acomodos y a no pocas manipulaciones. De modo que, para impedir estas distorsiones y antes de embarcarnos en su análisis, deberíamos partir por no confundir tres operaciones distintas: una cosa es la interpretación o hermenéutica propiamente tal de la ley, otra es la integración de sus vacíos y defectos (llenando lo que en la ley no hay), y otra diferente es la modificación tendente a subsanar errores o a rectificar sus imperfecciones (corrigiendo lo que en la ley sí hay). Pues, mientras las dos primeras operaciones puede realizarlas la Contraloría General y los tribunales del Poder Judicial (artículo 170 N° 4 y 5 del Código de Procedimiento Civil), la rectificación de sus equivocaciones únicamente incumbe al Legislador (precisamente a través de una ley modificatoria y no por una ley interpretativa [1]).

Acotado lo cual, y dado que las leyes administrativas devienen en continua sucesión, donde frecuentemente unas reemplazan y se superponen a las otras, al abordar la intelección de un texto actual cabe partir por elucidar si éste refleja continuidades o cambios con respecto a la normativa anterior. Es el método de exégesis inversa, en cuya virtud la interpretación de la ley empieza por retrotraerse a sus precedentes. Una enrevesada lectura sobre cierto DFL (ley delegada), expuesta ante el Tribunal Constitucional, se vino abajo apenas se la confrontó con el claro tenor de la ley delegatoria que la había antecedido, como se puede apreciar en un par de sentencias paradigmáticas (STC Rol 12.793-15 repetida en STC Rol N° 13.541-22).

Se alegaba en otra ocasión que era imposible que una ley actual tuviera cierta interpretación. El caso es que dicha ley no venía sino repitiendo exactamente lo mismo que decía la ley anterior, cuyo reglamento -tomado de razón por la Contraloría General- había asumido ni más ni menos aquella interpretación que ahora se descartaba de plano [2] . Todo el alegato sobre lo inimaginable que resultaba asignarle tal interpretación, pero a cuyo amparo había funcionado durante años la legislación precedente, se evidenció en estrados como pura retórica vacía.

Incluso es útil consultar las leyes derogadas por la nueva legislación, a fin de conocer el alcance de esta última, dado que las cosas se captan mejor examinándolas por el derecho y el revés. Veamos el caso del artículo 63 N° 19 de la Constitución, al disponer que “sólo son materias de ley: Las que regulen el funcionamiento de loterías, hipódromos y apuestas en general”. Esto es: en vez de aseverar que las apuestas están prohibidas a falta de una ley que las permita, como dijo la Corte Suprema (SCS Rol 152.138-2022), bien pudo entenderse que, al hacer la materia propia de ley, lo que el constituyente quiso en realidad es sustraerla del ámbito de la reglamentación administrativa. Tal como había acontecido con la Ley 11.860 (artículo 52 N° 21), de la cual se sirvieron algunos municipios para prohibir indiscriminadamente todos los juegos de apuesta en general, lo que en otro momento la Corte Suprema declaró como absolutamente reñido con la constitucionalidad [3] .

En otra oportunidad se falló que un Alcalde podía prohibir fumar dentro de las plazas públicas de la comuna (SCS Rol 18.721-2019), aduciendo que la Ley 18.695 permitía al municipio “desarrollar funciones relacionadas con la protección del medio ambiente” (artículo 4° letra b). Dicha afirmación pudo cambiar de haberse cotejado esta ley del año 1988, no solo con el precedente DL 1.289 de 1976, sino con la anterior Ley 11.860 de 1955: habríase advertido el cambio de paradigma, que antes concebía a las municipalidades como entes de regulación y con facultades de prohibición (1955), para pasar a entenderlas después (1976 y 1988) como entes de gestión destinadas al fomento y la prestación de servicios [4] .

De donde que la voz “desarrollar” adquirió desde 1988 una nueva dimensión en el campo municipal, ya no relacionada con la imposición de reglas abstractas en ejercicio de una función de policía estatal, tendentes a disciplinar un campo de acción, sino que se conecta más bien con el otorgamiento de ayudas y estímulos encaminados a mejorar el entorno local. Según el Diccionario de la Lengua, “desarrollar” se define, en lo pertinente, precisamente como “Dicho de una comunidad: Progresar o crecer, especialmente en el ámbito económico, social o cultural”, en coincidencia perfecta con el rol que a las municipalidades les asigna la Constitución, “cuya finalidad -dice- es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna” (artículo 118 inciso 4°, repetido en el artículo 1° inciso 2° de la LOC 18.695).

Otro ejemplo puede ser el Dictamen E160316 de 2021, donde la Contraloría General amplió su acción fiscalizadora sobre las corporaciones privadas municipales, haciéndoles extensivo el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 10.336, que le da poderes indeterminados para cautelar “la regularidad de sus operaciones” y poder “hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos y empleados”. Tal afirmación pudo matizarse, de haberse considerado que tal norma tuvo su origen en el DL 38 de 1973, dictada para las corporaciones y fundaciones creadas en esa época por el Estado sin autorización legal específica y sin mecanismos de control, como lo había resaltado poco antes, el año 1972, la propia Contraloría General (Dictámenes 14.232 y 29.197). No siendo este el caso de las referidas corporaciones municipales, cuyo establecimiento autoriza la propia Constitución (artículo 118 inciso sexto), la Ley 18.695 (artículos 129-136) y la Ley 18.575 básica de la Administración Pública (artículo 6° inciso segundo).

Como se puede ver, no es éste el tradicional método histórico de interpretación de las leyes, que se reduce a buscar su intención o espíritu en la respectiva discusión parlamentaria (artículo 19 inciso 2° del Código Civil). Atentos al carácter altamente motriz de la legislación administrativa, decimos que ello obsta interpretar cada una de sus normas en forma estática y como si fueran acontecimientos aislados, al modo como se examina una fotografía. Su cariz ambulante requiere entenderlas conforme a un devenir, esto es, como los cuadros en sucesión de una película, en que se van revelando sus continuidades o cambios. (Santiago, 4 de noviembre de 2024)

(*) El presente apunte es parte del curso sobre “Razonamiento Jurídico” que el profesor imparte en el marco del Magister de Derecho Público de la Universidad Finis Terrae.

[1] Un ejemplo de ley “interpretativa” que en realidad no vino sino que a rectificar simples equivocaciones de una ley previa, es la Ley N° 18.886 (20.12.1989) en relación con la Ley anterior N° 18.830.

[2] STC Rol 8614-20 (considerando 2° del Voto particular a fs. 1664).

[3] SCS de 11.1.1934, Revista de Derecho y Jurisprudencia tomo 31 (2° semestre) 2.1, pp. 245 y ss.

[4] A la sazón, está muy presente que a los organismos de la Administración la ley les puede atribuir (o no) las clásicas tres actividad de policía, prestacional o de servicio público, y de fomento o ayuda: Prosper Weil, Derecho Administrativo (1986) Editorial Civitas (Madrid) 66-67 y 89-91.