Otra dificultad que incide en la interpretación, radica en las leyes que no “determinan” las funciones y atribuciones de los organismos de la Administración, como manda la Constitución (artículo 65 inciso cuarto N° 2), pues no fijan precisamente cuáles son sus fines específicos (principio de especialidad) ni sus poderes delimitados (principio de competencia). El problema está en la laxitud e imprecisión con que se abordan estos aspectos, lo que suele prestarse a dilaciones, a malversaciones de recursos públicos o desviación de funciones, así como a toda clase de abusos y excesos de poder.

Ello, no solo porque las leyes usan el lenguaje común, muchas veces inexacto, sino por el empleo habitual de palabras ambiguas, conceptos vagos y oraciones con textura abierta. Dado que la ley debe ser general y a que no se quiere dejar casos particulares al margen, al efecto se ocupan enunciados lingüísticos tan dilatados y confusos que, o arriesgan ser llenados con alguna carga ideológica, u obstan saber con certeza cuáles objetos, situaciones o personas quedan comprendidos dentro de sus términos.

a) La ambigüedad afecta a las palabras, cuando abarcan varios significados distintos e incompatibles entre sí. Cuando se habla de “hombre”, ¿se comprende asimismo a la “mujer”? La Constitución decía originalmente que “Los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos” (artículo 1° inciso primero), pero como se creyó que la expresión era excluyente (que la palabra “hombre” no incluía a varones y mujeres a la vez), la LRC 19.611 (16.6.1999) la sustituyó por la voz “personas”.

b) La vaguedad afecta a los conceptos, esto es al significado de las palabras, cuando no se indica qué propiedades esenciales o notas distintivas (connotación) permiten afirmar que ciertos eventos o sujetos quedan o no abarcados por ellos (denotación). En el caso anterior, por ejemplo, el concepto “hombre” es claro, ya que en este universal caben naturalmente todos quienes reúnan dos características esenciales: ser animal y ser racional. Pero, un edificio que el dueño de un terreno quiere construir, ¿cuadra o no con el “estilo arquitectónico general” del entorno, que le exige para ser autorizado el Consejo de Monumentos Nacionales?: véase este caso en el Voto por acoger de inaplicabilidad STC Rol 2299-12 (págs. 38-61).

c) La textura abierta afecta a las oraciones, esto es, a los enunciados o secuencias de palabras, que se redactan ex profeso con la intención de admitir futuras extensiones o restricciones, adaptándose a nuevos hechos o a situaciones no previstas. Por ejemplo, cuando la Constitución prohíbe aplicar “todo apremio ilegítimo” (artículo 19 N° 1); o se restringen actividades humanas a raíz del “cambio climático” (Ley 21.455); o al Estado se le posibilita imponer la “perspectiva de género” (Ley 21.643).

Tómese la Ley 18.695 (31.3.1988), cuando dice que las Municipalidades “podrán” desarrollar las actividades que enumera su artículo 4°, ¿implica ello una facultad discrecional para acometer o no dichas tareas, o se trata de una potestad orientada a asumir imperativamente las correspondientes labores? Cuando enseguida dice que a los municipios les cabe desarrollar funciones relacionadas con “la salud pública” (letra b), no determina en qué consiste este concepto a efectos de saber cuáles acciones concretas cabe realizar a su amparo; aunque sí se podría connotar acudiendo a las prestaciones de salud que posibilita realizar la legislación sanitaria, en el DFL N° 1 (Salud) de 2006 (artículo 4° N° 2). Y a continuación, al comprometer a los municipios con la promoción de “la cultura” (letra a), ¿se refiere a la impronta histórica arraigada en la comuna, o a cualesquiera otra “diversidad cultural” representativa de las distintas comunidades que allí habitan, en tren de afianzar sus respectivas “identidades”, según la Ley 21.045 que creó el Ministerio de “las Culturas” (3.11.2017)?

Otro debate se produjo recientemente con la Ley 19.974, en cuya virtud a la inteligencia policial únicamente concierne la anticipación de conductas contrarias al “orden público” y a la “seguridad pública interior” (artículo 22) [1]. Si bien ambos conceptos no están determinados en dicha ley, son determinables a la luz de la Ley de Seguridad del Estado: los ilícitos contra el orden público y contra la seguridad interior son los que enumeran taxativamente sus artículos 6° y 4°, respectivamente. Y es dentro de este marco legal que el Presidente de la República y el alto mando policial (artículo 3°) pueden fijar los requerimientos especiales y necesidades prioritarias de inteligencia, que permitan anticipar eventuales actos de boicot y sabotaje, de subversión, el tráfico de armas o la formación de guerrillas.

Entonces, si la ley no “determina” las funciones y atribuciones de una organización administrativa, no habría mayor problema si es que son “determinables” acudiendo a otras leyes afines. [2] El peligro surge cuando, no habiendo estas otras leyes, dichos enunciados lingüísticos carentes de lineamientos objetivos se prestan para extremos pues, o cohíben actuar, por temor a cometer alguna ilegalidad e incurrir en responsabilidad, o -lo que es peor- arriesgan ser objeto de dobles lecturas y llenarse con contenidos ideológicos, dependiendo de los intereses de algún activista administrativo o judicial.

Este peligro crucial es lo que hace volver la mirada a los principios generales del derecho, tanto para interpretar correctamente la elasticidad de las aludidas leyes cuanto para integrar sus deficiencias e imperfecciones. Partiendo por aplicar aquellos principios que -justamente con esos objetos- fueron positivizados con eficacia vinculante en la propia Constitución, como son los de servicialidad (artículo 1° inciso cuarto) y de juridicidad (artículo 6°), y demás derivados que aparecen en la LOC 18.575 (artículo 3°). (Santiago, 14 de noviembre de 2024)

[1] La pesquisa de delitos, una vez ya cometidos, compete exclusivamente al Ministerio Público, según la Constitución (artículo 83), la Ley 19.640 (artículos 1° y 4°), y el Código Procesal Penal (artículos 77, 79 y 80).

[2] La Constitución, en su artículo 118, estatuye que “Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades (inciso 5°), de modo que si estas leyes complementarias alteran sustancialmente sus cometidos o las privan de contenido esencial, devienen susceptibles de control preventivo y ser declaradas inconstitucionales.