La presunción de legalidad, a la que aludimos en la columna anterior, utilizada para fundar el rechazo de acciones de tutela de derechos fundamentales iniciadas por trabajadores públicos, también es un argumento usado por algunos tribunales del trabajo para rechazar la declaración de existencia de relación de trabajo de personas contratadas formalmente a honorarios por la Administración del Estado.

Este razonamiento judicial tiene su origen en las defensas de los respectivos servicios públicos demandados, que sostienen la improcedencia de que un tribunal laboral declare la existencia de una relación de trabajo, dado que los contratos a honorarios surgen de actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad o validez del artículo 3° de la ley n° 19.880. Esta jurisprudencia razona que los jueces del trabajo no pueden abocarse a la calificación de un contrato de trabajo, sin que se hubiere previamente declarado la nulidad del acto administrativo que autorizó la contratación a honorarios.

Esta tesis interpretativa no se concilia con la presunción de laboralidad contenida en el art. 8 del Código del Trabajo, que establece que toda prestación de servicios personales en los términos del artículo 7 del mismo cuerpo legal (servicios personales remunerados, subordinados y dependientes) hace presumir la existencia de un contrato de trabajo. De la misma manera, tensiona la naturaleza consensual del contrato de trabajo y el mandato del principio de realidad, que exige la preponderancia de los hechos frente a los documentos contractuales.

En suma, aparentemente, se encontrarían enfrentadas la presunción de legalidad del art. 3 de la ley 19.880 y la presunción de laboralidad del art. 8 del compendio laboral en esta tesis interpretativa.

A vía ejemplar, la sentencia González con Municipalidad de Lo Espejo, del Juzgado de Letras del Trabajo de San Miguel, RIT O-247-2020, que rechazó la declaración de laboralidad de un médico de salud primaria, en el Considerando 16° indica: “Que a mayor abundamiento, ha de indicarse que establecida la decisión de contratar, el organismo público debe materializar dicha decisión a través de un acto administrativo de acuerdo a lo establecido en el artículo 3 de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, actuación que debe reunir las exigencias planteadas por el legislador para su validez; de no cumplirse los mismos, aquellos no podrían surtir los efectos pretendidos por las partes que concurren a su generación. En el entendido anterior, el actor fue contratado para prestar servicios a honorarios; que como tal dicha decisión quedó plasmada en un acto administrativo cuya validez no ha sido reclamada en este proceso y conforme al cual el demandante prestó sus servicios a partir de diciembre de 2017, rigiéndose dicha vinculación conforme a las reglas contenidas en cada uno de los contratos a honorarios suscritos por las partes por expresa disposición del inciso final del artículo 4º de la Ley 18.883, no siendo aplicable el Código del Trabajo.

Y agrega el Considerando 17 del mismo fallo que “Por otra parte, ha de indicarse que si lo pretendido por el actor fue restar valor a los actos administrativos que iniciaron su vinculación con la Ilustre Municipalidad de Lo Espejo, aquello no ha sido expresamente pedido por aquel ni lo mismo ha sido declarado por la administración en los términos establecidos por el artículo 53 de la Ley N°19.880. Que, así las cosas, el acto administrativo es plenamente válido, no existiendo ni competencia ni facultades de este tribunal para establecer lo contrario, debiendo en consecuencia desestimarse la demanda en todas sus partes en la forma que se indicará en lo resolutivo de esta sentencia.”

A esta tesis se suman dos argumentos adicionales. Primero, la ausencia de quejas de la naturaleza de la relación contractual por parte del profesional a honorarios. Y, segundo, el principio de legalidad del art. 6 de la Carta Política y 2 de la ley n° 18.575, que sirve a estos jueces para sostener que el servicio actuó como la ley lo señala, independiente de si en la práctica el contrato de honorarios esconde un contrato de trabajo.

Ambas defensas se relevan en la sentencia del Juzgado de Letras del Trabajo de San Miguel, caratulada “Ortiz con Municipalidad de El Bosque”, RIT O-118-2022, que al rechazar la declaración de laboralidad de un arquitecto despedido por dicho municipio señaló en su considerando 9°: “Que, por lo demás, en la especie se trata de una profesional, que anualmente consintió en celebrar contratos a honorarios con la municipalidad, sin reclamar de la legalidad de los mismos tal como se desprende de los reconocido por esta al absolver posiciones y lo informado por la Contraloría General de la República.

Que, asimismo, debe tenerse presente que las Municipalidades en cuanto organismos públicos, deben ceñir su obrar al principio de legalidad establecido en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República y que los priva de realizar actos que no se encuentren estrictamente establecidos en la ley, en este caso, celebrar contratos de trabajo con particulares.”

Contexto de esta jurisprudencia

Creemos que una de las causas que explica el fenómeno descrito, es la tradicional la resistencia de la autoridad administrativa a ser controlada por el poder jurisdiccional, la que se remonta a los orígenes mismos del Estado de Derecho, cuando la separación entre ambos poderes era concebida de forma absoluta. Es por el tránsito hacia el moderno Estado de derecho constitucional del siglo XX,[1] que se les ha otorgado a los tribunales el poder-deber de proteger a las personas frente a los actos administrativos.[2]

En dicho contexto, desde que el derecho del trabajo empieza a penetrar las relaciones entre los funcionarios públicos y la autoridad del Estado,[3] y los primeros son reconocidos como trabajadores,[4] surge la posibilidad cierta de resolver conflictos con el Estado-empleador ante los juzgados del trabajo. Las controversias, que muchas veces habían sido encubiertas por las antiguas doctrinas administrativas de la autarquía y el unilateralismo de los estatutos[5] -que se desplegaban cómodamente en una estructura de separación rígida de poderes-, se manifiestan y visibilizan. Y por lo mismo, surge la inevitable presión de estos trabajadores públicos por contar con un eficaz acceso a la justicia.

En la realidad actual del personal del Estado uno de los principales conflictos es la informalidad laboral de los trabajadores a honorarios. Esto surge, cuando el Estado empleador encubre una relación trabajo mediante contratos a honorarios conforme lo dispuesto en el art. 11 de la ley n° 18.834 o 4 de la ley n°18.883,[6] según se trate de la administración centralizada o municipal, respectivamente.

A grandes rasgos, los requisitos generales de procedencia de estos contratos son los siguientes: i) que se trate de funciones accidentales, es decir, temporales; ii) que no sean funciones habituales del servicio público; iii) en ciertos casos, que se trate de personas que tengan una profesión o competencia técnica específica; y iv) debe mediar un acto de autoridad que de origen al contrato. El régimen jurídico aplicable a estos contratos a honorarios es solo el contenido en dicha convención y en el acto administrativo respectivo, quedando expresamente excluidos por ley la aplicación del derecho estatutario y el laboral.[7]

Pues bien, en la práctica el contrato a honorarios ha sido usado para encubrir relaciones laborales cuando estos servicios son de carácter permanente y se prestan bajo dependencia y subordinación de la autoridad pública. Ante estos conflictos, la jurisprudencia de unificación ha tomado dos posiciones contrapuestas. Aquella que considera que no es posible calificar la existencia de un contrato de trabajo entre las partes, por tratarse de una relación regida por el derecho estatutario.[8] El contrato a honorarios surge de una decisión de la autoridad administrativa otorgada por la ley y los contratos de trabajo en la Administración del estado son excepcionales, de manera que requieren de autorización legal expresa.[9]

Por su parte, la jurisprudencia de unificación de la Excelentísima Corte Suprema que se pronuncia en sentido contrario ha resuelto que los contratos a honorarios solo configuran un contrato de trabajo si no cumplen con los requisitos legales de procedencia en los estatutos administrativos y, en los hechos, el trabajador se encuentra prestando servicios bajo subordinación y dependencia, configurándose la presunción del art. 8, en relación con el art. 7 del Código del Trabajo.[10]

Pero lo que nos ocupa en este artículo es revisar la tesis de la presunción de validez o legalidad de los actos de autoridad en el caso de los contratos a honorarios en la Administración del Estado, contempladas en las sentencias revisadas previamente. A continuación, evaluaremos brevemente como esta tesis interpretativa, y sus argumentos relacionados, lesionan principios y derechos constitucionales y legales, y vulnera la presunción de laboralidad y el principio de realidad del derecho del trabajo, lo que, en definitiva, deja desamparados a los trabajadores a honorarios en su legítimo derecho a acceder a la justicia y demandar sus derechos laborales y previsionales.

La presunción de validez del acto que establece la contratación a honorarios: sus errores y la tensión con la presunción de laboralidad 

Volviendo al fallo en “González con Municipalidad de Lo Espejo”, del Juzgado de Letras del Trabajo de San Miguel, citado arriba, consideramos que la tesis que sostiene es errada desde la perspectiva del derecho constitucional. La Carta Política en su artículo 7 inciso final, en referencia a los actos administrativos indica que “Todo acto en contravención a este artículo es nulo”. Esto significa que los actos administrativos pueden siempre ser obviados por el juez frente al caso concreto, sin necesidad de declararlos nulos, cuando sea necesario para descubrir infracciones legales, desviación de fines o abuso de derechos. Esto permite a los jueces pronunciarse derechamente sobre la controversia sometida a su conocimiento, figura conocida desde antiguo en nuestra doctrina administrativa como excepción de ilegalidad.[11]

Entendemos, por tanto, que cuando la ley define la presunción de legalidad señalando que ésta decae frente a una decisión jurisdiccional (art. 3 ley 19.880 inciso final), está confirmando que las decisiones administrativas pueden ser obviadas por el juez sin necesidad de declarar previamente su nulidad, porque en rigor, ya los declaró así el constituyente. Esto permite a los tribunales, en este caso el laboral, pronunciarse derechamente sobre la controversia sometida a su conocimiento.[12]

Ahora bien, ¿Puede el juez solamente resolver el conflicto fáctico sobre declaración de laboralidad, u otra materia sin requerir pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos? ¿Debe, además, constatar expresamente la ilegalidad de dichos actos?, o más aún ¿Puede expresamente declararlos como ilegales? Estimamos que cualquiera de dichas hipótesis es procedente, dentro del marco de los referidos artículos 7 de la Constitución Política y el art. 3 inciso final de la ley n° 19.880.

Adicionalmente, el fallo señalado resolvió que el recurso administrativo del art. 53 de la ley n° 19.880, es la vía idónea para cuestionar la validez de los actos de la Administración del Estado antes de llevarlo a la judicatura. Esto se relaciona con la interpretación que vimos en sentencias analizadas en nuestro artículo anterior (Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso RIT T-512-2021 y RIT T-605-2022), que también reafirman que el mecanismo idóneo para resolver conflictos de derechos constitucionales de funcionarios públicos y la autoridad, son las reclamaciones y recursos administrativos, y no la judicatura.

Si observamos con detenimiento esta posición jurisprudencial, surge un criterio peligroso que permite la impunidad jurisdiccional de la autoridad pública en la infracción de los derechos de sus trabajadores. En efecto, excluye a la justicia del trabajo del conocimiento de conflictos laborales o constitucionales, y peor todavía, puede ser extensible para justificar la inhibición de cualquier tipo de control judicial de las decisiones del Estado.

Consideramos, que estas doctrinas infringen abiertamente el principio de inexcusabilidad consagrado en el art. 76 de la Ley Primera, el principio de juridicidad de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, que supone que los órganos del Estado deben actuar conforme la ley y la constitución, de manera que la legalidad y constitucionalidad de sus actos pueda ser controlada judicialmente.

Aparte, la revisión administrativa de estos actos es limitada. Por ejemplo, la propia Contraloría ha resuelto que el art. 21 B de la ley 10.336 -su ley orgánica- le impide evaluar aspectos de mérito, conveniencia u oportunidad de las decisiones administrativas.  Mayor indefensión todavía sufren los trabajadores a honorarios de la Administración del Estado, quienes ni siquiera cuentan con una acción idónea administrativa que resuelva el conflicto suscitado con ocasión de la materialización de una vinculación en los términos del artículo 7 del Código del Trabajo. Esto último, claramente afecta de manera desproporcionada el derecho al acceso a la justicia de estas personas.

A mayor abundamiento, usar el principio de legalidad como sustento para argumentar que el servicio actuó así en la realidad porque la ley se lo mandataba, haciendo sinónimos el fenómeno fáctico con la descripción legal, es un argumento mañoso para negar el derecho a la acción judicial. No es razonable argüir que lo mandatado por la ley es equivalente a lo que ocurrió en la realidad. Los extremos fácticos de un caso deben acreditarse, y eso es precisamente que lo que exige el derecho del trabajo para calificar como contrato laboral situaciones que están cubiertas con formas jurídicas diversas. Esta tesis interpretativa, ha sido correctamente rechazada por la Excelentísima Corte Suprema en sendas sentencias de unificación de jurisprudencia que acogen demandas de declaración de relación de trabajo de prestadores de servicios a honorarios en la Administración del Estado:

“…no es dable admitir la informalidad laboral y suponer que por tratarse de un órgano del Estado, que debe someterse al principio de la juridicidad, recogido en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, puede invocar esa legalidad para propiciar dicha precariedad e informalidad laboral, la que por lo demás se encuentra proscrita en un Estado de Derecho.”[13]

Por último, estos argumentos deberían ceder ante la existencia de un contrato de trabajo encubierto por la relación a honorarios. El derecho del trabajo es de orden público, y sus derechos son irrenunciables (art. 5 del Código del Trabajo). La presunción de existencia de laboralidad del art. 8, y el principio de realidad, deben primar sobre formalidades contractuales, aun cuando provengan de actos administrativos, especialmente cuando impiden el ejercicio de derechos laborales y previsionales irrenunciables.

Conclusiones

Conforme lo analizado en este artículo, y pese a que existen sentencias de unificación que declaran la existencia de contratos de trabajo encubiertos por servicios a honorarios en la Administración del Estado, persiste jurisprudencia de tribunales del trabajo que declara que los jueces del trabajo no pueden resolver acciones de declaración de existencia laboral por la presunción de validez de los actos de autoridad que autorizaron el contrato a honorarios, o porque no es la vía idónea de revisión; o porque no se solicitó la declaración de nulidad de dichos actos; o porque el principio de legalidad implica que si los órganos de la Administración del Estado actúan formalmente en virtud de la ley, no es posible que en los hechos sus conductas sean distintas.

Todas estas posiciones interpretativas vulneran el principio de juridicidad o legalidad, el de inexcusabilidad y el derecho a la acción judicial de los profesionales a honorarios. En efecto, descartan la presunción de la laboralidad privando a los prestadores de servicios a honorarios de la Administración del Estado, de su derecho a ejercer sus derechos laborales y previsionales.

Entonces, los errores que detectamos en esta jurisprudencia: ¿No son acaso reflejo de la antigua doctrina de la separación rígida de poderes? o ¿No nos recuerda al decimonónico principio de autarquía? Sea por la remisión a los recursos administrativos, sea por la presunción de legalidad o por la referencia a los aspectos reglados de las potestades conforme principio de legalidad, la consecuencia de estas doctrinas es inhibir el control jurisdiccional de los órganos de la Administración del Estado. Sin declarar la incompetencia del tribunal en lo resolutivo – e incluso rechazándola formalmente, en algunos casos-, el resultado es el mismo.

En suma, y aunque las antiguas ideas administrativas se resisten a retirarse de la escena, frente al actual marco constitucional y legal no hay excusa para eludir la aplicación del art. 8 del Código del Trabajo frente a una relación de servicios personales remunerados, subordinados y dependientes, aunque el empleador sea un servicio público cuyas actuaciones emanen de actos administrativos.

[1] García de Enterría (1962, p 8).

[2] Caffarena de Jiles (1957, pp 26-29).

[3] Varas (2021, p.187).

[4]  Este proceso comenzó con el fallo de unificación de jurisprudencia de la Excelentísima Corte Suprema, Rol n° 10.972-2013, “Bussenius con Central Nacional de Abastecimiento”, que estableció que para efectos de la tutela laboral un funcionario público es un trabajador y que el servicio público es su empleador.

[5] En el vínculo funcionarial comprendido como relación estatutaria, el empleado al ingresar a la administración se incorpora a un régimen legal autárquico que no admite la aplicación de otras reglas y principios que los administrativos, en el que domina la teoría unilateralista la cual niega la voluntad y el interés del sujeto y, por tanto, rechaza de antemano la posibilidad de un interés profesional o laboral del empleado frente al interés nacional o público, del que aquél es un servidor. De ahí que, dentro de esta mirada, no se justifique la existencia de acciones judiciales que resuelvan conflictos que de antemano son negados siquiera como posibilidad de existencia.

[6] Los contratos a honorarios con la Administración del Estado también están contemplados en otros estatutos legales, como en el artículo 48 de la ley n° 21.094 de Universidades Estatales.

[7] Irene Rojas (2015, p. 25).

[8] Sentencia de la Excelentísima Corte Suprema de fecha 17 de junio de 1999 (Revista Laboral Chile, enero 2020).

[9] Sentencia de unificación de la Excelentísima Corte Suprema de fecha 10 de noviembre de 2009, Rol Nº 6335-2009.

[10] Sentencia de unificación de la Excelentísima Corte Suprema de fecha 19 de abril de 2016, Rol N° 5699-2015.

[11] Pierry (2001)

[13]  Sentencias de unificación de la Excelentísima Corte Suprema, Rol N° 23.647-2014 y Rol 11.584-2014.