Nueva Constitución y descentralización: claves para una reforma pendiente.

Santiago, 19 de marzo de 2014

Benoit

Benoit Delooz

Es evidente para cualquiera que la educación primaria de Caleta Tortel no puede ser gestionada de la misma manera que en la comuna de Santiago o San Bernardo. El asunto, relegado como tema de política pública “aplicada” y olvidado de los “planes maestros” de los constitucionalistas en ciernes, se relaciona sin embargo con la forma administrativo territorial del Estado, es decir, uno de los dos o tres más grandes problemas del derecho público en general.
Como temas no solamente administrativos sino también constitucionales, centralización y descentralización se inscriben en los debates políticos relativos a los temas de la soberanía y de la democracia, a saber, como el Soberano debe ser representado, ejercido y controlado.
El “momento constitucional” deseado y por venir es afortunadamente propicio al debate, y se habla mucho de descentralización, regionalización, de movimiento federalista, entre otras formulas propuestas. Pero llama la atención la confusión conceptual en torno a esos términos. En la arena política como académica. A esas percepciones, se agregan - a veces - un profundo desconocimiento de los ejemplos extranjeros de los cuales se pretende inspirar o que son presentados como espantajos. Para empezar, sería interesante saber cómo los auto-denominados regionalistas conciben su regionalización, porque en eso no hay consenso y unos se consideran más regionalistas, inclusos federalistas (!), que lo que efectivamente son, al tiempo que presentan una visión más bien paternalista y centralista del fenómeno autonómico de lo que creen.
En primer lugar, es necesario aclarar a qué “regionalización” uno se refiere afín de poder despejar los discursos realmente descentralizadores de los otros. Por ejemplo, en Europa, se han podido distinguir cinco tipos de regionalización que tienen alcances diferentes y unos con caracteres realmente (re)centralizadores: la Regionalización administrativa; la Regionalización por los entes territoriales existentes; la Descentralización regional; la Regionalización política, o autonomía regional (regionalismo institucional); la Regionalización por las autoridades federadas. Seguramente, las miradas en Chile están dirigidas hacia la regionalización política que domina el conjunto de la organización territorial del Estado español o italiano. Regularmente idealizado, éste modelo se encuentra en ciertos Estados y bajo formas muy diferentes, se diferencia sobre el plan jurídico de la descentralización regional, por la atribución de un poder legislativo a una asamblea regional, por competencias amplias cuyo contenido es definido y garantizado por la Constitución, o al menos por un texto de esa naturaleza o rango. En éste sentido, a diferencia de la descentralización regional, la regionalización política afecta ciertamente la estructura del Estado y modifica la constitución, pero se distingue del Estado federal en varios aspectos.
Prueba de las confusiones o ambigüedades evocadas en los trabajos y propuestas chilenas, es el libro-propuesta encabezada por la CONAREDE[1] que, por ejemplo, clasifica en un primer tiempo a España como Estado autonómico y a Francia e Italia como Estados regionales (p. 41), suponiendo la primera categoría cómo la más descentralizada. Sin embargo, Francia hasta la fecha en nada es un Estado regional, sino que es un Estado unitario cuya organización es descentralizada (Art. 1er CPR). Se contradice luego clasificando a España en el mismo grupo de los Estados regionales, pero excluyendo ésta vez a Francia (p. 43).
Seguramente las categorías del Estado unitario indivisible, pero descentralizado de tipo francés, de los Estados regionales italiano o español, o del Estado federal alemán o estadounidense no son impermeables y corresponden más bien a modelos ideales. Sin embargo, la facilidad que consiste en reflexionar en términos de “escala de descentralización”, oculta las diferencias de naturaleza –y no solamente de grados– que existen entre la idea federal y las otras formas de  Estado.
Recordaré brevemente que de los criterios principales del federalismo que permiten dicha distinción, los Estados regionales sólo han adoptado los dos menos importantes si se puede decir. Estos, una repartición constitucional de las competencias y la posesión de un poder normativo autónomo, ni siquiera parecen reivindicados por los turiferarios chilenos del Estado regional.
Y qué decir de los otros criterios más importantes de la autonomía y participación que los Estados unitarios descentralizados como Francia, o regionalizados como España o Italia, aún no consagran. Efectivamente, el Rubicón que separa el Estado federal de las otras formas estatales, es la participación en el poder constituyente (o a la soberanía si se prefiere). En éste sentido, en ninguno de los países mencionados los entes sub estatales gozan de una soberanía, puesto que sus estatutos son fijados por el Estado mismo y - más importante tal vez que el principio de autonomía- no participan a la formación de la voluntad soberana del Estado en su conjunto.[2] En fin, mientras el federalismo implica la igualdad en derechos de los Estados miembros, la regionalización política se traduce generalmente por la asimetría de las instituciones y de las competencias, como lo muestra la diversidad de estatutos de las regiones italianas o de las  comunidades autónomas españolas.
Las declaradas pretensiones de los “regionalistas” chilenos corresponden al final de cuentas ni al Estado regional, ni al Estado federal, sino más bien al Estado unitario descentralizado. Es decir una descentralización regional con más competencias administrativas y no una regionalización política con competencias legislativas.
En segundo lugar, parece existir algún nivel de confusión o desconocimiento sobre la aplicación práctica de estos reseñados modelos.
España, Estado no totalmente federal ni tampoco un Estado centralizado, se presenta como el “Estado de las autonomías”. Pero es el resultado de una larga historia,  a veces violenta, y de la voluntad del constituyente de hacer coexistir todas las nacionalidades que componen España. Se trata de un objetivo sumamente político que el constituyente supo establecer en un momento clave y rupturista de su historia. Chile no pudo hacerlo al fin de la dictadura, ¿será capaz de hacerlo ahora? Sin entrar aquí en los detalles más jurídicos relativos a la repartición de competencias normativas, recordaré que hoy en día -tiempo de crisis obliga- la España autonómica es por una parte amenazada por las veleidades independentistas de Cataluña, y por otra, cuestionada de tal manera que las pretensiones de re-centralización para salvar las autonomías en cuasi estado de bancarrota, se hacen evidentes y a cara descubierta.
Italia presenta los rasgos del Estado regional que parece inexorablemente ir hacia el federalismo. Sin regresar sobre la complejidad de los sistemas instalados en los países en vía de federalización, se recordará que las experiencias en referencia postulan, primero, la repartición del poder legislativo que ha beneficiado solamente al reforzamiento de las regiones o comunidades autónomas. Luego, la consagración de una autonomía financiera, basada principalmente sobre recursos fiscales propios, y una disminución de las redistribuciones del Estado central, pone a prueba la unidad nacional por la aparición de reivindicaciones territoriales alejadas de consideraciones solidarias propias a aquella.
El auge de las regiones en Italia como en España, implicó un dominio de esas sobre las municipalidades, como los Estados federados en una federación. Éste es a veces constitucionalizado, como en Italia, donde la región puede en gran medida fijar el estatuto y las competencias de los entes de rango inferior. Un error sería entonces pensar que la suerte de las municipalidades está asegurada. La “regionalización” del país parece difícilmente conciliable con municipalidades autónomas. A menos de convertir dicha autonomía en cáscara vacía o de poner trabas a tal sujeción. Lo que reintroduce la potestad tutelar y protectora del Estado central o implica una repartición de competencias protegidas por cada nivel. Y eso, importa a su turno, una modificación y adaptación del sistema jurisdiccional chileno. Como lo veníamos diciendo, el tema debe ser pensado de manera seria y global. Se notará que, en Italia, las reformas tomaron en cuenta los problemas o desviaciones mencionadas. La reforma del titulo V de la Constitución italiana seguramente vino a confirmar la nueva repartición de las competencias legislativas entre Estado y regiones establecida por la ley 59/1997, pero recordó al mismo tiempo la presencia del Estado (Art. 118) protegiendo las competencias municipales contra las veleidades regionales.
Alemania, originariamente presentada como Estado federal, no ha podido evitar la evolución de hecho hacia una alianza entre federalismo y descentralización, lo que K. Hesse tradujo con el concepto específico del «Estado Federal unitario»[3]. Éste traduce el hecho que lo típico del Estado federal alemán es que los Länder tienen pocas competencias legislativas, pero mucha influencia en la legislación federal. Solo las competencias administrativas y financieras de los Länder son relativamente importantes aunque insuficientes. Es por eso que el federalismo alemán es ante que todo un federalismo administrativo y financiero. Además, el desarrollo de políticas nuevas, tales como la defensa, el ordenamiento territorial y las ayudas sociales se tradujo en la proliferación de leyes federales que han pesado sobre la organización y el procedimiento de las administraciones de los Länder, lo que constituye el núcleo de su autonomía administrativa. Además, la Federación al otorgar cada vez más ayudas financieras a los Länder, consiguió a cambio el derecho a entrometerse en su gestión. La reforma constitucional de 2006, a pesar de ser cuantitativamente la más importante desde 1949, es cualitativamente modesta y discutible. Modesta, porque el enredo de las responsabilidades entre los Länder y la Federación sigue siendo considerable y que las capacidades financieras de los Länder no han sido mejoradas. Criticable, en el sentido que la solidaridad entre Länder resuelta debilitada y contrariamente promueve un mayor nivel de competencias entre los mismos. Ironías del destino si pensamos en la situación chilena actual; las criticas o miedos apuntan a la denuncia de desigualdades crecientes entre Länder en materia de educación y medioambiente.
El caso de Francia merece también una mirada particular por su influencia y parentescos reales (como imaginarios) con el sistema administrativo territorial chileno. En Francia, caracterizada aún por varios especialistas chilenos como el arquetipo del Estado unitario centralizado, los entes territoriales han alcanzado un grado de libertad mucho más elevado que aquel que generalmente se reconoce. Después de las leyes de descentralización de los años 80, la reforma constitucional de 2003, las leyes orgánicas que la pusieron en práctica[4], y la ley de 2004 sobre las responsabilidades locales que han traspasado nuevas competencias a los entes territoriales, presentan una Francia que sin ser una “federación que se ignora”[5], consagra una “territorialización del derecho” y un principio de unidad renovado sobre el altar de los derechos fundamentales. Aquella no puede conducir a una aplicación diferenciada del régimen de éstos. En fin, recién acaba de promulgarse una ley de reforma a la acción pública territorial, que pone el acento sobre las metrópolis y el ejercicio compartido de competencias descentralizadas. En esta línea, el presidente Hollande anunció una refundación y fusión de los proyectos de leyes en discusión en el Parlamento orientada hacia lo que algunos políticos regionales llaman ya una “federalización” del Estado francés. Al menos, el fin del tabú del Estado federal. Obviamente, se trataría de un federalismo administrativo de tipo italiano o alemán y no estadounidense.  Eso pasará posiblemente por una regionalización a medio camino entre el federalismo-descentralizado alemán y el federalismo administrativo italiano. Pero crear un Estado federal requiere dos condiciones previas para las regiones: un poder reglamentario y una autonomía fiscal (tributaria). En eso, los futuros debates parlamentarios franceses a partir de abril de éste año podrían ser muy ilustrativos para aquellos que deban darse en Chile.
Por último y más cerca geográficamente de nosotros, si se quiere tomar como modelos los países que en America latina han consagrado la formula de Estados plurinacionales o que reconocen el derecho a la “autonomía política” de los pueblos indígenas[6], cabe tener presente las consecuencias que eso implicaría sobre la organización territorial, sin hablar de las concepciones filosóficas subyacentes.  Así, sólo a nivel institucional, garantizar la participación política de los pueblos indígenas al nivel nacional, regional y local implica establecer mecanismos de representación fundados entre otras sobre características históricas y culturales, en todas las instituciones electivas (congreso, consejos regionales y municipales), pero también no electivas. ¿Implicarían igualmente la creación de entes territoriales indígenas sui generis, con sistemas jurisdiccionales propios? 
En definitiva, la síntesis de los diferentes parámetros que deberían ser tomados en cuenta pueden resumirse a dos grandes principios o derechos fundamentales: la autonomía y la participación. Es decir el federalismo. ¿Está el pueblo chileno dispuesto a tal cambio?
No hay verdades universales respecto de la descentralización, sobre todo de cómo ponerla en aplicación. Pero el estudio comparado de las experiencias extranjeras puede ayudar. A  modo de conclusión de esas limitadas reflexiones podemos señalar algunas pistas.
Primero, se  debe reconocer que la actual regionalización chilena no es nada más que una desconcentración a nivel regional y que los proyectos presentados hasta ahora, conducen más a un reforzamiento del gobierno central. Éste sigue piloteando las regiones a distancia mediante, entre otras, el arma fiscal (tributaria). En eso, a diferencia del regionalismo, concebido como una ideología y un movimiento político cuya idea es entregar el manejo de los asuntos políticos, económicos y sociales de sus territorios, la regionalización chilena corresponde más bien a una aproximación de la cuestión regional tal como la ve el poder central, y no implica necesariamente una forma de descentralización.[7]
Luego, quizás en lugar de grandilocuentes declaraciones sobre el Estado regional o federal, sería mejor empezar con unas medidas menos atractivas, pero más eficientes en el sentido que suprimen o limitan las diferentes tutelas que pesan sobre las regiones.
La supresión de la tutela política pasa sin duda por la elección democrática de un presidente del consejo regional dotado de atribuciones efectivas frente a un intendente-representante del gobierno sin intromisión en la administración regional. Ello implica a su turno, una separación orgánica y funcional de los servicios administrativos regionales  de los servicios ministeriales presentes en región.
Luego, la tutela normativa del poder ejecutivo central sobre las regiones, podría ser contenida mediante el reconocimiento de un poder reglamentario regional autónomo de aplicación de las leyes descentralizadoras de competencias, distinto y protegido del poder ejecutivo nacional. Si tal reconocimiento constitucional, parece aún lejano, en cambio la eliminación de la tutela jurídica de la Contraloría General de la República sobre los actos administrativos regionales para poder entrar en vigencia, resulta indispensable. La toma de razón, más allá de ser una institución jurídica insólita en el derecho comparado, inhibe la autonomía de los agentes sometidos a éste control y es antidemocrática, en la medida que un órgano administrativo (y no jurisdiccional) unipersonal, puede poner en jaque o frenar la deliberación democrática[8].
En fin, si “belli nervus pecunia”, la tutela financiera sobre las regiones debe ser atenuada.  Sin eso, toda política descentralizadora no tiene sentido. Autonomía financiera no significa autonomía fiscal, sino que las regiones deberían gozar de un mínimo de recursos propios garantizados por el texto constitucional con una libertad de uso igualmente asegurada. En éste sentido, la reforma tributaria anunciada será la oportunidad de mostrar la voluntad descentralizadora del gobierno y de los congresistas recién elegidos.
Esas medidas susceptibles de ser inscritas en una nueva Constitución política son las piezas de un engranaje  que harían irreversible el proceso efectivo de descentralización.
En fin, las aspiraciones regionalistas o federalistas deben ser conciliadas con la voluntad de salvaguardar elementos de solidaridad inherentes a toda sociedad, es decir, intentar mantener las garantías de la igualdad de los derechos sin por eso recaer en un centralismo exacerbado. Es bien la cuadratura del círculo que es reivindicada y la adaptación de los poderes públicos, necesaria. No se escapa a la dialéctica sin fin entre la unidad y el pluralismo (Santiago, 19 marzo 2014)



[1] CONAREDE, Chile descentralizado....desarrollado. Fundamentos y propuestas para construir una política de Estado 2014-2030 y un nuevo programa de Gobierno (2014-2018) en descentralización y desarrollo territorial, Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, Universidad de la Frontera, junio 2013
[2] L. Le Fur, État fédéral et confédération d’États, Ed. Panthéon-Assas, LGDJ 2000, pp. 601-602
[3] K. HESSE, Ausgewählte Schriften, editado por P. Häberle y A. Hollerbach, C.F. Müller, Heidelberg, 1984. La fecha de su primera publicación fue 1962.
[4] Relativas respectivamente al referéndum local, la experimentación local y la autonomía financiera de los entes territoriales
[5] F. Michalon, «La République française, une fédération qui s’ignore?», RDP, 1982, p. 623.
[6] Nicaragua (1987), Columbia (1991), Ecuador (1998 y 2008), México (2001), y Bolivia (2009).
[7] Es la distincción que hace John Loughlin entre regionalismo y regionalización : J. Loughlin (1997), “ L’Europe des régions et la fédéralisation de l’Europe ”, in J. Palard (dir.), L’Europe aux frontières, PU, coll. “ GRALE ”, Paris, p. 18
[8] Obviamente tal supresión implica otros arreglos institucionales de amplitud como por ejemplo la creación o el ordenación de un sistema de justicia administrativa coherente.

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